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城市公共安全管理研究论文

学习啦【管理论文】 编辑:斯娃 发布时间:2016-09-18

  城市公共管理的最根本任务就是在城市中创造良好的物质环境和文化环境,从而实现城市社会经济可持续发展的目标,并带动周围城市的发展,但是目前中国城市管理存在着大量问题。下面是学习啦小编为大家整理的城市公共安全管理论文,供大家参考。

城市公共安全管理论文

  城市公共安全管理论文范文一:探讨城市公共安全管理的途径

  摘要:实施城市公共安全管理对城市经济的良性发展起着重要的作用,应明确城市公共安全管理的内容,遵循城市公共安全管理的原则,加强城市公共安全管理体系的建设,使城市公共安全管理工作做到实处。

  关键词:必要性;内容;原则;建设

  中图分类号: TU714 文献标识码: A 文章编号:

  前言

  改革开放以来,传统的社会管理体制已不能适应新的社会形态,也落后于经济社会飞速发展所产生的需求,特别是在一段时间,社会管理的一些方面在某种程度上被忽视,导致公共安全事件频繁发生。值得欣慰的是,这种情况已经开始改变。党和政府不断强调和推动公共安全与社会管理的建设,并将这一工作的地位不断提升,其日益清晰的思路和目标定位,表现出相关部门责任意识的不断进步是适应现代社会需求的管理理念。

  1.实施城市公共安全管理的必要性

  近来影响社会公共安全的事件不断发生,社会各界对公共安全的关注程度越来越高,这也加深了对建立公共安全日常管理体系和应急处置机制的必要性和紧迫性的认识。当前公共安全管理中亟待解决的问题有许多。意识淡薄,教育薄弱,急需建立和完善公共安全教育培训体系。市民公共安全意识高低是衡量一个城市公共安全管理水平的重要参数。目前许多部门和地区都制定了突发事件的预案,有的还进行了演练,但还仅限于纸面上和浅层次,必须下力量加强对市民的公共安全知识教育、防范技能培训、心理适应能力调适。因此,切实建立和完善公共安全教育和培训体系是当务之急。信息独享,缺乏引导,急需建立统一权威的信息发布平台。目前地方政府工作人员还存在着意识缺位,缺乏自如应对媒体、有效引导舆论的能力。因此,在着眼建立起一个权威的公共安全信息发布平台的同时,必须在政府各部门培养一批新闻发言人,对媒体和社会公众进行正确引导,一旦危机发生,则会有效发挥作用。注重应急,忽略防范,急需建立公共安全日常管理协调机制。由于近年来公共安全事件的多发,人们更多的关注危机事件发生后的应急处置和事后恢复,而对如何预防和化解公共安全危机,加强公共安全的日常管理,建立科学的公共安全评价体系,重视不够。在城市公共安全管理及应急机制建立上,着力点应放在日常管理机制的建设上,要对危机的可能发生有超前的预测,对区域内危险源头的控制有积极的措施,对突发事件的处置有系统的预案。社会作为一个有机整体,政府应该建立统一的公共安全管理工作预案,不管什么危机发生,都有事先的组织体系和应对策略,一旦危机发生立即启动预案,减少工作环节,提高救援效率。自成体系,管理分散,急需建立协作统一的管理平台。建立一个常设协调管理机构,搭建统一的工作平台,促进各职能部门的有机衔接,对提高城市公共安全管理的整体水平是十分必要的。

  2.明确城市公共安全管理的内容

  建立城市公共安全管理体系还是一个全新的课题。关于城市公共安全管理的范围和对象,经过一段时间的探索,基本定位于生产安全、公共安全、食品安全和公共卫生安全四大方面,但具体包括的内容尚无具体论述。在工作实践和探索中,我们认为,城市公共安全管理由日常管理及应急处理两大体系构成,是针对城市不特定人群的生命、健康和重大财产的安全,进行预防、处置、恢复的一个完整的管理系统。其目的是挽救生命,保护财产、公众健康和安全,减轻灾难与威胁。城市公共安全管理的范围和对象具体可大致做以下几方面划分:从公共安全的渊源划分可分为自然灾害和人为灾害。其中自然灾害包括水灾、地震和气象灾害,人为灾害包括火灾、爆炸、投毒和交通事故。从公共安全的管理对象划分可分为市政设施类、生态环境类、公共卫生类、社会治安类、安全生产类等。从公共安全涉及的场所划分可分为大型公共场所、人员聚集场所、文化娱乐场所、地下空间。

  3.城市公共安全管理应遵循的原则

  城市公共安全管理是一项政治性、科学性、专业性很强的工作。科学决策,有关公共安全的每一项决策,都关系到人民群众的生命、财产安全,涉及切身利益,因此,在决策中要贯彻“尊重科学、安全第一、以人为本”的原则。科学防范,建立统一、科学的城市应急指挥系统、完善各类公共突发事件应急预案是十分必要的,但更重要的是建立健全日常防范机制,一方面预防和减少危机的发生,另一方面能够有效处置突发事件。科学管理,坚持属地管理的原则,要从公共安全管理对象的客观规律和实际情况出发,正确协调人和物、人和事、人和人之间的关系,最大限度地发挥管理和机制调处的效能。科学教育,加强对市民公共安全教育与培训,掌握紧急避险的常识,提高自防能力,最大限度地减少灾害带来的破坏。科学处置,公共安全应急事件现场处置要把握好专业前置、专家参与、领导决策三个环节。所谓专业前置是指现场处理首先由专业人员进行,完成公共安全事件事态性质、状态及初步处置;所谓专家参与是根据专业人员报告情况和信息,进行综合分析,提出进一步处置的建议和实施方案

  4.加强城市公共安全管理体系的建设

  4.1完善城市公共安全日常管理体系建设。公共安全日常管理体系是在公共安全危机发生前,由政府管理部门、相关社会组织和市民共同进行的公共安全危机预防、化解的一个有机整体。主要由组织管理、危险源控制管理、目标监测、教育培训和救援保障等五大系统组成。组织管理系统,建议由城市公共安全管理领导小组、城市公共安全协调管理委员会和专家指导委员会组成城市公共安全的管理体系。主要职责是协调组织和决策有关城市公共安全管理和危机处理的重大事项、决定危机处理等级和启动程序等级等。危险源控制管理系统,危险源是指可能因人为因素而引发公共安全危机的各类场所和设施。掌握与控制危险源是进行城市公共安全管理的基础性工作,由于危险源在一定程度上是由可观测和可控性的人造系统组成,只要工作深入细致是完全可以掌握与控制的。目标监测系统,主要是应用城市管理信息技术,对城市公共安全目标进行监测,发现危险“征兆”,及时进行预警,保障城市公共安全。监测预警系统由对城市公共安全固定目标和移动目标实施监测的两部分组成。教育培训系统。主要是加强对城市公共安全危机事件防范知识的宣传教育和培训,大力倡导世界卫生组织关于“安全社区”的理念,形成“全民皆防”的局面。救助保障系统,完善应急救助器材保障计划,建立救助快速反应机制。

  4.2完善城市公共安全危机处理体系建设。城市公共安全危机处理体系是指危机发生后,由日常管理体系转入应急、救援、恢复等一系行动的统称。建立危机应急指挥系统。危机发生时,城市公共安全协调管理委员会自动转换为城市公共安全危机应急指挥系统。启动信息发布平台,以城市政府信息平台和主要新闻媒体平台为依托,组建公共安全危机事件的应急预警、报警和信息发布的主平台,及时有效发布权威的公共安全信息,对社会公众进行有效的指导和适应性的心理调试,组织社会公众广泛的进行自防自救,最大限度地减少损失的发生。发挥专群结合救助队伍的作用,同时做好公共危机后的处理工作。

  5.结束语

  按照城市公共安全管理的原则,采取有效的措施,完善城市公共安全日常管理和危机处理体系建设,确保城市公共安全,为经济的正常发展打基础。

  城市公共安全管理论文范文二:中国公共管理中城市本位分析

  [摘 要] 城市本位是一种以城市为中心,一切着眼于城市发展,将各种公共资源过度集中到城市,而相对忽视农村发展和农民利益的公共管理理念和发展模式。城市本位有其正面的积极作用,但其在公共管理中的负面影响已日益放大并衍生出诸多的社会矛盾,降低了资源优化整合的效率。

  [关键词] 公共管理;城市本位;治理

  [中图分类号] F290[文献标识码] A [文章编号]1003-3890(2007)08-0034-06

  中国公共管理中的城市本位,既有国际上的共性,又有中国历史特殊性。它在促进中国城市化和工业化的同时,又日益显示其不断放大的负面影响。在工业化早期,城市本位创造了巨大的物质财富,为工业化进程的顺利开展奠定了坚实的物质基础;工业化中期以后,城市本位的继续,直接导致城乡二元结构加剧、农村经济落后和城乡失调,诱发了城市化进程中诸多社会矛盾和城市管理失误。建国以后,中国曾多次在农业问题非常严峻时高度重视农业和农村,困难过后,一切如旧。短期内不断变换地突出发展重点,仍然不能摆脱运动式的思维方式和治理方式。究其原因,就在于公共管理中的城市本位。

  一、城市本位的表现形式

  城市本位是指以城市为中心、一切着眼于城市发展,将资金、信息、人才、公共物品等资源主要集中到城市,并对城市实行政策偏向和倾斜,重点发展城市,而忽视农村发展和农民利益的公共管理理念和发展模式。这一发展模式和公共管理理念,在世界范围内广泛存在,尤其是在各国的工业化初期表现得最为明显。在世界各国的工业化初期,城市本位对社会经济发展起到了巨大推动作用,牺牲部分农村利益发展城市和工业,具有历史必然性。工业化作为不可逆转的历史潮流和世界进步的标志,世界范围内普遍发端于城市,这与城市本身在工业化过程中的特殊地位和作用是分不开的。城市作为政治、经济、文化的中心,具备工业化不可缺少的资金、信息、技术、人才、基础设施等物质要素集聚的诸多条件,这就决定了工业化初期的城市本位成为必然。并且,城市也的确创造了巨大的物质财富,推动了社会迅速进步。因此,城市本位既有其存在的必然,又有其特定历史阶段不可否认的巨大进步意义。

  城市本位在中国有其特殊的表现形式,既有有形的城市本位,又有无形的城市本位;既有经济层面的城市本位,又有非经济层面的城市本位;既有公共物品投入的城市本位,又有社会制度设立的城市本位。资源不断地从农村流向城市,既表现为对农村有形公共物品投入的严重不足,也表现为对农村无形的政策歧视和政策偏向。

  (一)资本流动的城市本位

  建国后,为保证工业化战略的顺利实施,社会经济发展的资本要素主要通过税收、工农产品价格剪刀差和金融存贷差三种渠道,由农村源源不断地流入城市。

  强制性的财政税收转移:“工业化起步初期,国家对粮食需要量的一半以上是通过农业税取得的;70年代以后,这一比例仍在1/3以上。”①20世纪90年代初,来自于农村的农村耕地占用税65%要上缴中央和省市财政,县级只留35%;来自于农村的预算外收入部分,75%上缴中央和省市,县级财政只留25%。

  工农业产品价格剪刀差:仅凭有限的税收并不能满足赶超型工业化战略的需要。工农业产品价格剪刀差成为向城市输入发展资本的主要形式,据统计,仅1952~1990年间,中国农民通过剪刀差为国家和城市就提供了高达8 708亿元的资金,平均每年为223亿元。

  农村金融存贷差:国有银行1998年起开始在农村撤并金融网点,农村信用合作社经营农村信用,其金融资金的流动则是存远高于贷,而差额部分便转移到了城市。据有关调查资料显示,通过农村信用合作社流到城市和工业的资金总额,由1987年的121亿元增长到2000年的4 639亿元。邮政储蓄更是只存不贷,近年来,每年吸收存款6 000多亿元上交中央银行,进入城市,其中有2/3即4 000多亿元来自农村。②

  (二)公共物品投入的城市本位

  公共物品供给是政府公共服务的重要组成部分,是政府义不容辞的责任。而国家财政对农村与城市的公共物品投入,始终呈现不均衡格局和巨大反差。大部分公共资源被集中到城市,公共财政主要用于保证城市生产和市民生活。

  中国财政收入相当一部分来自于农业,但为了保证城市发展,国家财政支出主要投向了城市的基础设施、教育、医疗、社会保障、基本就业和环境治理等公共物品领域。个别城市的公共基础设施由于盲目投入,利用率低,甚至出现了过剩现象。而农村的公共物品长期都是自筹供给,导致最基本的公共基础设施和教育、医疗等极度缺乏,如中国医疗卫生资源80%集中在城市,全国农村人口享有不足20%的资源。在社会保障领域,城镇居民依托企事业机关等各种社会组织,享有如养老保险、公费医疗、进修培训、住房补贴、职工退休、单位集体福利等各种福利待遇,农村则几近空白。

  (三)社会制度设立的城市本位

  长期以来,在城乡分治的体制下,党政机关干部的录用仅限于具有城市户口的人,包括“人民公社”和后来的乡镇干部在内的各级干部都是“吃公粮”的人,享受“非农业”户口的福利待遇。“城市中的许多党员干部有农民背景,但他们一旦成为市民,其切身利益就与城市人口的利益结合到一起。由于党员干部既是城市人口的一部分,又是各级政府政策的直接制定者,所以在既成的城乡利益分野的背景下,当改革意味着对旧的利益格局冲击的时候,他们必然在政策选择上维护城市的既得利益。”③在社会管理制度上,中国在城乡关系上采取“一国两策”。“在经济层面,在所有制及其流通、交换、就业、税赋等方面,对城市居民和农民的政策都是不同的。……在社会层面,在教育、医疗、劳动保护、社会保障、养老、福利等方面,对城市居民和农民的政策更不同。”④

  户籍制度:中国长期存在“农业”和“非农业”两种户口,“农民”和“市民”两个类别,隔离“农村”和“城市”。有城市户口的市民可以享受到教育、住房、医疗、保险等一系列国家特保的福利待遇,没有城市户口的农民只能自食其力。城市户口与资源配置、职业、收入等紧密相联,成为一种无形资源,实实在在地体现在各个方面。由于现实的差距和农民对城市户口的向往,一度导致“城镇户口买卖”这一特殊现象的出现,甚至成为个别城市政府增加财政收入一种捷径。

  就业制度:长期以来,农民难以进城就业。即使进了城,也存在着将农村流动人口与城市人口相互隔离开的二元劳动力市场。农村劳动力进入城市有诸多制度性门槛:居留、就业、子女教育等。尽管中国农村人地矛盾十分突出,就业机会十分有限,但农民的就业却始终处于自生自灭状态。

  土地征用:中国低价征用农村土地已成为普遍做法。农村土地价格严重扭曲,地方政府将土地使用权高价出让而只付给农民少量的征地补偿费,这期间产生的土地增值收益与农民无关。据有关专家估计,低价征用农村土地,比工农产品价格“剪刀差”对中国工业化和城市化的贡献还要大。仅2001年各级城镇政府从土地一级市场就获得1 318亿元收入,土地俨然成了城市政府的“第二财政”;企业从土地二级市场获得高达7 178亿元的收入,远远超过以前的工农业产品价格剪刀差。⑤

  二、城市本位的弊端

  瑞典经济学家刚纳・缪尔达尔1957年提出了循环积累因果论,证明如果没有外力的干预,贫困地区和发达地区的差距将持久存在并随时间的延续而扩大。基于此,缪尔达尔提出了区域经济发展的政策主张。在经济发展初期,政府应当优先发展条件较好的地区,以寻求较好的投资效率和较快的经济增长速度,通过扩散效应带动其他地区的发展,但当经济发展到一定水平时,也要防止积累循环因果造成贫富差距的无限扩大,政府必须制定一系列特殊政策来刺激落后地区的发展。

  城市本位的发展模式随着中国工业化的开展而产生,这一模式为工业化的初期积累做出了巨大贡献,创造了巨大财富。但城市本位是一把双刃剑,它有积极作用,也有消极影响。在工业化不同阶段,城市本位会对社会经济发展作用不同。城市本位只能适用于工业化初期阶段,在这一时期,城市本位的正效应大于负效应,对国民经济短期内迅速增长起到巨大的推动作用。进入工业化中期,城市本位的弊端越来越明显,如果继续推行城市本位,其负效应就会在总量上超过正效应,城市本位的正面效应逐步消失,负面影响日益放大。

  (一)城乡二元结构产生

  城市本位直接导致了城乡经济、政治、社会、文化等各个层面二元结构的产生。城乡差别形成后,“马太效应”便开始发挥作用。资金、技术、人才等生产要素在高利润和好环境的吸引下,源源不断地自农村流向城市,而很少回流,形成要素单向流动的格局。基础本来就差的农村,发展基础进一步削弱,形成“恶性循环”。

  由于受城市本位的影响,片面强调城市建设,中国的财力、人力、物力、技术、信息等发展资源过分向城市聚集。城市管理者片面注重城市形象建设,将本来有限的资源放在形象工程的建设上。几乎每个城市在市中心都是繁华一片,而就在离城市不远的农村却形成了“贫困带”,不仅经济得不到发展,连最基本的基础设施建设也非常落后。

  “经济发展―城市化加快―农民永久离开土地―城市容纳力崩溃―经济发展出现波动―新兴工人成为城市失业群体―后退无路和城市贫富分裂―持久动荡―国家和城市经济回天乏术”,⑥这是拉美国家城市化的道路,严重的城市本位诱发诸多的经济和社会问题。

  (二)农村发展长期滞后

  工业化初期阶段过后,继续延续的城市本位理念,导致的直接后果就是农村长期得不到发展。在一个农村人口占绝大多数的农业大国里,农村持续落后无异于社会的倒退。

  1. 农村公共物品供给不足与供给低效率。中国农村公共物品总体供给存量不足,增量递减。虽然绝对量呈不断增长的趋势,但其占国家财政总支出的比重却呈现递减趋势。农村公共物品供给效率低下,具体表现为:一是农村公共物品供给种类结构效率低下,教育、医疗卫生、交通、娱乐等项的优先顺序颠倒,比例失调;二是供给的空间布局效率低下;三是政府垄断供给的单一模式,农民既没有供给前的决策发言权,也没有供给中和供给后的监督权。某些地方政府不顾农民切实需要,一味地将资源投入到“小康村建设”、道路通讯的达标、升级活动上,而在基础教育、医疗卫生、农业实用科技推广、基本生产条件等方面的投入则少之又少,浪费有限资源的同时,损害了农民的公共利益。

  2. 经济落后。长期实行城乡隔离政策,致使农业市场化程度低,信息不对称,生产结构不合理,加上农业技术落后,农产品缺乏深度加工,出现了农业发展表面繁荣、整体滞后的局面,农村经济发展缺乏活力。农村是一个巨大的市场,农村经济落后,农民生活水平低,消费水平也就低。“占人口近70%的农民购买力不能提升,巨大的国内市场就不能由潜在变为现实。”⑦启动农村市场、扩大内需、拉动市场消费成为国民经济发展的一种期望。

  3. 生态环境遭到破坏。公共投入减少,农业基本生产条件退化,农田水利设施失修,农村生态环境的自我维护和修复功能减弱。特别是城市大量的工业垃圾和生活垃圾倾倒农村。一些城市企业往郊区或农村转移后,受到的约束较以前减弱,便开始直接向周围排污。城区环境改善了,农村环境却被污染了。任意堆放的城市生活垃圾和企业排放的污物,严重污染了农村土壤和水体。据一些学者统计,目前农村还有3亿多人喝不上干净水,1.5亿亩耕地遭到污染,农村环保设施几乎为零。 “污染下乡”的后果是社会生产的外部环境成本转嫁到农村居民头上,农村成为城市的“环境殖民地”。

  (三)虚假城市化

  城市本位,导致了对城市化的错误理解和城市盲目扩张,一些地方政府不顾实际提出城市化发展目标。城市化水平的高低成了衡量地方官员政绩的主要尺度。在对城市化的错误理解和指导下,拆房占地之后微乎其微的补偿剥夺了农民生存的权利,背后形成的巨大资源浪费,与城市化的本质涵义背道而驰,诸如城市建设中反复拆改现象频繁、重复建设屡见不鲜、土地和房地产炒作、甚至大搞没有实质内容的形象工程,等等。城市建设速度很快,但真正的人口城市化却很慢,城市化效率很低。

  (四)城市管理问题丛生

  城市本位不仅使农村丧失了发展空间,而且使城市发展陷入困境。城市管理水平落后于工业化进程,致使城市管理决策失误频频。

  公共资源过度向城市集中诱使城市管理追求表面的繁华,城市规划朝令夕改,布局混乱,盲目上项目,一届领导一个城市规划,使城市规划丧失了长期性和控制性,资源浪费严重。

  “城市病”层出不穷。城市规模盲目扩大,城市人口集中,造成了城市因人口膨胀,进而导致住房紧张、交通拥挤、就业压力增大、能源短缺、社会治安状况恶化、环境污染等一系列问题。城市地价及生活费用的上涨,移民数量增加,使越来越多的低收入阶层开始迁移,逐渐形成城市的大片贫民区。

  城市文化作为城市竞争力的软因素,在城市发展过程中日益重要。然而在城市本位思维的影响下,一方面,城市管理者在城市发展过程中,对城市建设片面求大、求洋,忽视城市文化的培育和发展,造成了城市文化缺失。对已有城市文化不注重保护,反而加以“改造”和破坏。为了“形象工程”,不惜毁掉历史文化遗产,既破坏了城市形象,又因丧失城市特色而降低了城市竞争力。

  (五)诱发诸多社会矛盾

  在城市本位思维的影响下,许多城市不顾实际经济实力,大兴土木建“形象工程”,大量拖欠建设资金,形成巨额债务,农民工工资终于酿成了全国性社会问题。征用农村土地而引发的群体冲突事件时有发生,农民失地,又成为影响社会稳定的一个重大隐患。

  三、城市本位的原因分析

  (一)中国城市本位产生的历史因素

  城市本位为中国工业化初期资本积累和短期内经济迅速增长奠定了坚实的基础。在特定的历史阶段,有其特定的积极意义;超出一定的历史阶段,则会走向反面。建国初期,国民经济濒于破产,工农业生产大幅度下降,失业人口增加,一穷二白,资源奇缺。在这种背景下,选择集中工农业各方面资源、工业优先的经济战略,成为中国工业化初期的必然要求。“当中国选择了优先特别是重工业优先的经济发展战略,并建立了与之配套的计划经济体制后,为了既能稳定地获取工业发展所需要的食品、原料和原始资本积累,又能将大量的农业人口限制在农村,国家先后对重要农产品实行统购统销政策,对城乡实行高度分割的二元户籍管理制度,同时又对市场要素进行垄断和控制。”⑧只有走工业化道路,才能实现国民经济的迅速增长和综合国力的整体提高。与之配套,必然要实行城市本位发展模式。虽然这是一种城乡不均衡的发展模式,但也是中国工业化初期迅速推进工业化惟一可行的发展模式。由于城市具有空间布局和资源集中的优势,具有相对良好的基础设施,更容易产生规模经济和乘数效应,工业化开展的同时必然优先发展城市。

  当时受前苏联模式的影响,中国实行了与赶超型工业化战略相对应的计划管理体制,城市本位也就是这种计划管理体制下的直接产物。

  为顺利实施优先发展城市的工业化,国家通过政治、法律等形式对城市本位的发展模式进行了体制上的保证。城市是政治、经济、文化的中心,是工人阶级所在和工业集中地,而农村则是农民的所在、农业的所在地。工人阶级是领导阶级,农民是同盟军。这一理念,在新中国建国以来甚至改革开放以后的很长时间都存在定势影响。

  从经济发展理论和指导思想上讲,由农业国过渡到工业国,实现工业化也一直是我们努力的方向。

  (二)行政区划和管理体制因素

  中国长期采取的是一种城市主导型的行政区划管理,每一个行政区域都是以城市为中心,农村是城市的附属,农村归城市管理。在中国“农村隶属于城市”的行政管理模式中,地方政府势必将资源集中来发展城市,而将农村的发展禁锢在行政隶属管理体制中,使城市的发展势必要优先于农村的发展。农村的基层政府服从上级城市政府的领导,直接导致了农村发展要服从城市发展,为城市发展服务,将“发展地方经济”等同于发展地方“城市经济”;将城市化简单视为扩大城市规模,将“农民”变成“市民”等。

  根据公共选择理论的观点,当“理性经济人”面临若干不同的选择机会时,总是追求自我利益的最大化。自上而下的干部任用机制,是一种对上负责的机制,缺乏对下负责的保证。部分地方官员为了追求政绩,往往把目光集中在容易出表面“政绩”的城市。而在目前农村连基本的公共基础设施都难以满足的条件下,发展农村必须要做长期投资,并且很难收到立竿见影的效果,所以地方政府更愿意将资源投入到城市,而不愿意投入到农村。

  (三)对农村和农民的传统偏见

  中国城市本位的发展模式之所以没有能够适时转变,长期以来形成的对农村和农民的传统偏见是其社会文化根源。城市中心――农村边缘的城市偏向观念普遍存在,对农民及农村的偏见也一直存在,不仅是政府管理者,在社会公众中,还普遍存在对农民的偏见,“农民”成为素质低,土、脏、差的代名词。

  四、城市本位的矫正

  摆脱和矫正城市本位,决不是用农村本位来代替城市本位,而是要求公共管理回复其公共管理的公共属性,在全社会公平政策,统筹发展,一体化管理。

  (一)政府职能转变和准确定位

  “在过去,政府在所谓的‘掌控社会’的过程中发挥了重要的作用,但现代生活的复杂性有时却使得这样的作用不仅不合时宜,而且是不太可能的。为当今社会生活和政治生活确定结构和方向的那些政策和规划,乃是许多不同的集团和组织互动的结果,是许多不同观点和利益的混合物。”⑨因此,政府要明确行为边界,规范自身行为,增强其社会公正性和责任性。政府职能在于维护社会公正和公共利益,提升公共福利。同时纠正政府职能错位,既纠正政府对农村有形投入不足的“职能缺位”,又改变政府对农村政策歧视设立的“职能越位”。

  (二)城乡一体化管理

  由城乡分治走向城乡一体化:一是统筹城乡规划。城乡规划是政府有效配置公共资源、指导城乡发展的基本手段。城乡统筹规划,是矫正以往政策偏差的基础。整合农村、城镇、城市功能,构建城乡互动的完整体系,引导农村的集中化分布,发展小城镇,有效地转移农村剩余劳动力,促进农业现代化。二是清除城乡分割的二元制度。改革或废除城乡分割、阻碍城乡要素流动的制度和政策。改变和纠正以城市为中心的城市本位的管理政策,通过完善行政制度、财政、金融、户籍、土地、劳动力流动、就业、社会保障、住房、医疗、教育等制度,为城乡创造公平的发展环境和生存空间,从多方面促进城乡协调发展。三是协调城乡关系。农村发展,必须走出封闭的状态,转变城乡规划分治的格局,既要重视“城”的建设,也要重视“乡”的发展,才能真正促进城乡经济一体化。通过市场机制,使资源、资金、技术在城乡地域空间上,在不同产业间有序流动和优化组合,促使城乡经济互动发展。

  (三)扩大和优化农村公共物品供给

  一是加大对农村公共物品的投入,提高公共物品供给的效率。现在由政策引导正在推进的改造“空心村”、建设“中心村”工程,就是实现农村公共物品供给的相对集中。二要打破农村公共物品供给的政府垄断,明确各级政府供给农村公共物品的承担范围,拓宽农村公共物品供给的资金筹集渠道,发展多种农村公共物品运营方式,保证农村公共物品的有效供给。

  (四)建立农村发展政策支持体系

  优先发展城市,对整个国民经济的推动是必不可少的。城市发展起来以后,国家政策应随着经济的发展做出相应调整,支持农村发展。中国目前第二、第三产业占国内生产总值的比重达到85%以上,城镇化水平超过40%⑩,已经具备了工业反哺农业、城市支持农村的经济实力。

  诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚・森指出,贫困不单纯是一种供给不足,而更多是一种权利不足。饥饿是交换权利的函数,而不是粮食供给的函数,实际上,一些最严重的饥荒正是在人均粮食供给没有明显下降的情况下发生的。{11}这说明最主要的是建设公正的宏观调控政策环境,制定一系列政策来促进农村的发展。

  美国曾先后采取一系列政策,促使农业发展。1916年实行“联邦农业贷款法”,为农业提供了大量的资金;通过支持农产品价格、补贴农场主、发展农业科技、提供农业保险等,保证农业经营者的适当收入。日本政府也不断增加对农业的财政投入,1980年比1960年增长了20倍,用于基础设施建设、农业技术开发和农民福利提高,并先后制定了各种农业保护政策,提高农业生产者的收入。1961年日本实行《农业基本法》,提高农产品价格,实行“支持价格制度”,成立“农业信用资金协会”,专门对农民贷款实行担保。

  针对中国农村支持手段单一,仍以农产品价格补贴为主的现实,应建立完善的系统的农村发展政策支持体系。

  (五)提高城市管理水平

  改变城市本位体制下落后的城市管理方式,提高城市管理水平,必须将政府管理与社会自我管理逐步分离,增强社会的自我管理能力。城市管理要以公众需求为导向,以维护公共利益为目标,建立公平公正的利益分配机制,减少“面子工程”、“形象工程”等资源浪费,促进城市公共物品的合理布局和有效供给,增进整体福利。与市场经济相适应,改变城市无偿使用基础设施的状况,完善有偿使用土地和级差地租的制度,形成城乡劳动力流动或转移的有序化、合理化。

  扩大城市管理尤其是决策层面的公众参与,表达公众诉求。加强城乡管理中公众参与的制度化建设,强化贫困人口和弱势群体的决策参与和知情权,鼓励农民参与农村公共事务的管理,使公共决策更加体现和符合广大民众的利益。

  注释:

  ①李佐军:《中国的根本问题――9亿农民何处去》,中国发展出版社,2000年版,第36页。

  ②周叔莲:《中国城乡经济及社会协调发展研究》,经济管理出版社,2002年版,第23页。

  ③楚成亚:《当代中国城市偏向政策的政治根源》,载《当代世界社会主义问题》,2002年第4期。

  ④陆学艺:《“三农论”――当代中国农业、农村、农民研究》,社会科学文献出版社,2002年版,第235页。

  ⑤刘国光:《摒弃城市偏向、工业优先的旧战略,实行城乡并重、工农并举的新战略――关于收入分配问题的一些思考》,载《中国社会科学院要报・领导参阅》2003年第12期。

  ⑥应笑我:《中国土地忧思录》,载《南风窗》2003年第9期。

  ⑦刘国光:《摒弃城市偏向、工业优先的旧战略,实行城乡并重、工农并举的新战略――关于收入分配问题的一些思考》,载《中国社会科学院要报・领导参阅》2003年第12期。

  ⑧马晓河:《结构转换与农业发展》,商务印书馆2004年版,第20页。

  ⑨【美】罗伯特.B.丹哈特,珍妮特.V.丹哈特:《新公共服务:服务而非掌舵》,载《中国行政管理》2002年第10期。

  ⑩叶兴庆:《农村、农业和农民问题》,载http://www.省略/zhibo/050429/wz.htm。

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