美国高等教育探讨论文(2)
美国高等教育探讨论文
美国高等教育探讨论文篇二
《美国高等教育的分权与共治》
摘要：美国高等教育管理的特色是分权与共治。其高等教育分权具有四种呈现方式：梯次分权、水平分权、形式分权和类型分权。其高等教育共治按照权力交织的特点可分为宏观共治、微观共治、交叉共治和弹性共治。通过科学合理的权力分配和责任分担，美国高等教育达成了多元利益主体的平衡，实现了多元共治的目标，保障了高等教育质量，增强了高等学校的灵活性和适应性。
关键词：美国;高等教育;分权;共治
美国是一个地域辽阔、文化多元的国家，也是一个地方分权的联邦制国家。多元、异质的高校有效地适应了社会需求的变化，自成一体的学术机构相互竞争，追求卓越。这些都得益于美国极具特色的高等教育治理模式，大学保持精神独立，政府适度介入，社会广泛参与。各种权力彼此制衡、相辅相成。这种分权共治模式有着伟大的力量，既促进了高等教育的多样分化，又维持着高等教育的质量标准，各利益相关主体基于一种共同的理念，在法律规则的约束下，各司其职，各负其责，形成了完美的大学网络和全国性的学术秩序。
一、美国高等教育的分权
哈曼指出，治理概念在广义上被用来指称高等教育系统和大学的组织方式、权力是如何分配和使用的。高等教育分权，是指高等教育系统内外各利益相关主体共同分享权力的过程和结果。高等教育分权是政治领域的分权在高等教育领域的体现，教育规划者为了应对自身合法性危机的困境和外部环境的压力，将高等教育权力在不同权力主体如中央政府、地方政府、市场和高校之间进行分化、转移与重组，形成多种维度的高等教育分权。
1.高等教育的梯次分权
美国高等教育的梯次分权，存在着六个层次(见图1)，从上到下依次为：
中央政府、州政府、联合大学、大学、学部或学院、研究所或系。Ⅲ传统大学包括后三个层次，前三个层次在它的上面。最高一级是联邦政府，但由于美国实行的是地方分权制，举办高等教育的权力主要集中在地方，州政府得到联邦政府的法律授权对高等教育承担主要责任。联邦政府与州政府之间的分权，主要体现为在宪法的约束下各司其职、相互监督的机制。根据美国宪法规定，所有教育的权力隶属于各州，联邦政府不得利用中央权力去控制各州教育的发展，也不能直接管理任何学校(若干所军事院校除外)，各级各类学校接受当地政府领导。高等学校也不例外。联邦政府和国会一般只是通过立法手段、财政资助和签订科研项目合同等方式对公立大学和私立大学施加间接影响。1980年，美国正式成立中央教育管理机构——联邦政府教育部，但其职权十分有限，只是负责每年分配部分联邦基金到学校，监督教育法律法规在各州的执行，教育管理权仍由各州执掌。在梯次分权的第二级，州政府根据本州的实际情况，制定州高等教育法和高等教育管理规则，实施对本州高等教育事业的规划与管理。公立大学由州政府或地方政府资助。由州政府领导：私立大学由私人团体、宗教组织、企业公司等共同资助，由主办者领导，并接受州政府的指导。
进一步分析高等教育的梯次分权，可以发现，在美国高等教育系统中、国家级的正式权力比较小，中间级(州、联合大学、大学)的组织较强，基层(学院和系)在人事和课程方面有很大发言权。自成立以来，联邦教育部的功能一直限制在比较小的范围内，其对于高等教育的干预主要集中在教师科研经费资助和学生学费资助两个方面。中间级(州、联合大学、大学)的组织较强，州政府和大学董事会在重大决策中拥有较大权力。在美国的一些州，比如：加州在大学之上具有“超级结构”(superstructure)联合大学，形成一个多校区系统，但多属于松散型的联合。在大学内部，美国大学采用校、院、系三级构成的组织形式，校长在学校发展中起到外联内治的关键作用，基层(学院和系)在人事和课程方面有很大发言权，但在其他方面权力很小。
美国高等教育系统总体上呈现出“两头小中间大”的权力格局，各层次的权力相互依托，形成一个花瓶型的梯次分权，因此，有学者将其权力配置模式概括为“强有力的中层管理”。进入到21世纪之后，美国高等教育又出现权力分配新趋势：教授们的专业权威在基层机构得到加强，行政人员的官僚权威在中层机构得到强化，董事和其他校外人士的公众权威在州和国家一级得到加固。
2.高等教育的水平分权
美国高等教育系统在水平方向主要存在三个方面的力量：政府、市场和大学。这些力量的相互作用，形成一个动态平衡的协调机制，伯顿·克拉克将之图解成一个权力的协调三角形。三角形的三个顶端分别代表影响大学发展的三种主要力量：国家权力、学术权威和市场。三角形的每个角代表一种形式的极度和其他两种形式的最低限度。根据美国高等教育新近的发展和相关研究，“三角协调图”颇能反映美国高等教育系统的权力分配及治理结构。在“三角协调图”中，美国的位置处在“市场”和“学术权威”的正中间，“国家”的影响相对较弱，三种力量总体平衡，结构稳定。
美国高等教育的水平分权实现了三权鼎立，相互制衡的稳定格局，政府、市场和大学共同发挥作用。美国的高等教育领导机制采用国家监督模式，政府对于大学采取的是远距离遥控。在大学与市场的互动中起到平衡作用——政府提供宽阔的参数，大学按照自身的逻辑开展活动，市场则发挥激励和调节作用。对于高等教育的六大政策领域——总规划与决策、预算与财政、招生方法与入学机会、课程与考试、教学科研人员的聘用、科学研究的决策模式，美国的政府通常只直接参与前两个政策领域的决策，后四个政策领域多由大学来决策。但是，某一政策领域的决策权很少由某一方所垄断，市场和社会公众对高等教育发展规划的制定、大学招生和科研项目的选定均有较大程度的影响。
3.高等教育的形式分权
美国高等教育的形式分权主要有四种：权力分立、权力分散、权力下放和权力委托。权力分立是指高等教育权力依据法律在不同权力主体之间进行合理配置，是美国高等教育分权的主要方式。权力分立也叫权力分享，它是一种政治分权，权力分立的同时要求责任分担。权力分立既包括水平分权，也包括层次分权。比如：联邦政府、国会和法院分别拥有高等教育领域的行政、立法和司法权;美国宪法规定了高等教育属于州政府管辖范围，于是形成了一个由50个州高等教育分系统而构成的松散联合体。权力分散是指高等教育管理权力或其他权力从权力中心分散开来，转移到许多不同权力主体，“去中心化”是其显著特征。权力分散是一种结构分权，是美国大学微观治理的表现形式，是不同利益主体按照契约共同参与大学管理，权力分散意味着职能交叉和利益共享。权力委托是中央当权者把职权“借贷”给较低层级的政府或像教堂这样的半自主组织，或者大学董事会将大学管理权交给校行政管理层，是一种功能分权，委托出去的职权是可以收回的。权力委托意味着一种代理关系，是建立在信任的基础上，权力委托的同时需要有相应的权力监督。权力下放则是高等教育的权力从较高层次下移到较低层次，是一种行政分权，是教育分权的一种更全面的表现形式。财政、管理或教学方面的职权转移是长期的和稳定的，不会因政府官员的一时冲动而被收回。权力下放可分为四种形式：(1)权力下放到地方。赋予地方政府更多管理高等教育的权力;(2)权力下放到大学，主要通过一些财政手段把教育经费直接划拨到大学，或与大学签订合同而直接赋权给大学;(3)权力下放到中介机构，由中介机构负责高等教育评估、教育咨询与服务;(4)权力下放到教授和学生，使教授对学术事务具有较高程度的发言权，学生在民主管理和课程选择方面发挥积极作用。
4.高等教育的类型分权
高等教育的类型分权在两个层面展开：高等教育系统的权力类型和大学的权力类型。美国的高等教育系统是一个多中心、多层次的网络结构，各种力量交错纵横，形成多种多样的权力类型。参照伯顿·克拉克对高等教育的权力模式的研究资料，将美国高等教育系统的权力具体分为7种类型，并在表1中加以说明。美国大学的权力分类则主要参考NEA(全美教育协会)和oEcD(经济合作与发展组织)的分类方法，在此基础上加以综合，对大学的权力类型进行描述。
比较美国高等教育的类型分权和大学的类型分权，发现两者竟有惊人的相似之处。首先。高层权力都是三权分立，互相牵制，高等教育的政治权力由立法、行政和司法三个部门共同实施，大学的总体规划决策权也由董事会、校长和评议会三方共同实施，大学总体发展规划涉及内部和外部的各色人等，所有这些人都有需要保护或追求的利益。其次。各种权力分工各有不同，互相补救。政府权力对高等教育进行宏观管理，董事权力对大学重大事务进行决策，院校行政权则对大学进行具体管理。在高等教育系统中，除了大学教授形成的学术权力之外，还有更广泛的行会权力和市场权力。在大学结构内部，财务和资产等事务的决策权力是高层管理的权力范畴，招生、学科与课程设置、研究决策等事务的决策权力则构成大学基层组织的权力范畴。在高等教育的总目标下，各类型权力相得益彰，各方人员各尽所能，各取其志。这种分权模式是历史形成的，但也有刻意设计的成分。美国高等教育交由地方统管，确保了事权与财权的统一，合理调节了办学规模与生源流量;法人一董事会制确立了大学的办学自主权，同时保证了校外人士的广泛参与和充足的资金来源;大学层级分享较大权力，利于学术机构的自主创新，有益于大学之间有序竞争和院校特色的形成。
二、美国高等教育的共治
共治是美国高等教育的治理模式，也是高等教育分权的直接目标。为了达成共同的目标，高等教育系统的各权力主体或紧或松地建立起同盟关系，本着协商一致、彼此分担的精神，妥善处理相互之间的分歧和矛盾，在追逐自身利益的同时采取联合行动。美国高等教育的共治按照其权力交织的特点可分为宏观共治、微观共治、交叉共治和弹性共治四种方式。
1.高等教育的宏观共治
联邦制深刻影响着美国的教育体制，在高等教育中主要表现为两级共治。美国宪法将管理高等教育的权力授予州政府而没有规定联邦政府的义务，但这并不意味着联邦政府在高等教育事业中无所作为。相反，联邦政府对高等教育的影响是广泛而深远的。建国以来，美国联邦政府一直致力于扶持高等教育，从19世纪联邦政府赠地建农工学院，到20世纪设立大学生学习资助项目，联邦政府对高等院校及学生的影响是多样的，这既源于深厚的历史传统。同时又出于现实的政策需要。如今联邦政府为高等教育提供的经费占高校总经费的15%左右，最主要的有两项经费，一是大学生直接贷款，二是对大学科研及发展的资助。在这两方面，联邦政府的经费远远超过州政府。
美国高等教育的两级共治尤其体现在联邦政府和州政府共同致力于州立大学的发展方面。美国是联邦制国家，联邦政府向来不对高等教育进行直接监督和控制，高等教育由各州负责。联邦政府在州立大学发展过程中所扮演的角色主要是资源提供与条件创造者，多为宏观调控而少直接干预，主要通过各种立法与规章制度推动并规范州立大学的发展，同时适时填补一些州政府无法触及的空白。州政府在州立大学发展过程中所扮演的主要角色是资源提供者、管理协调者以及决策支持者。在州宪法的约束下，直接参与州立大学的总体规划与决策。
2.高等教育的微观共治
美国高等教育的微观共治即大学“共同治理”，主要指大学董事会、行政管理部门、教师、学生等各类成员共同参与大学治理。美国大学微观治理的特色是实行董事会领导下的校长负责制，大学内部领导体制中十分强调董事会和校长的作用——董事会掌控大学，校长是大学的法人代表和执行官。美国的公私立大学，其组织系统的顶端都是董事会。董事会是大学的最高权力机构，拥有广泛的权力，决定学校的大政方针，任命校长和重要官员。制定学校的重要规章制度、发展规划及财政预算。董事会之下的首席执行官员是校长，校长是大学的最高行政负责人，向董事会负责，管理学校的各项事务。学术评议会是大学学术管理的专门机构，按院或学科分配名额产生，学术委员会主要由学术人员组成，从助理教授到终身教授，也包括少数行政管理人员和学生代表，他们在委员会皆具相同地位和平等权力。评议会的职责因校而异，一般在大学章程中规定。主要职责包括决定课程计划，确定录取标准和学位标准，决定校内各种教学、科研设施的使用，确定教师与科研人员的聘任与晋升等等。董事会、校长、评议会三方共治，校、院、系三级共治，彼此协调一致、相辅相成，形成一个完整的治理结构。
美国大学治理的另一特色是校外人士参与大学治理，主要表现为董事会成员的介入。董事会成员主要由校外代表构成。其中公立大学的董事会成员往往由州政府任命或由公众选举产生，通常包括州长、州教育长、大学校长、大学事务局长等。私立大学的董事会由前董事和校友会选举产生，大财团、基金会、公司和校友是其主要的成员来源。近年来美国公私立大学的界线日趋模糊，公立大学逐步向社会筹资，政府亦时常给予私立大学经济补助：公立大学董事中，工商界知名人士和企业财团老总等人员在增加，私立大学董事中，政府官员的数量也在逐渐增加。投资主体的增加。导致董事会成员构成多元化，增强了大学的共同治理。
3.高等教育的交叉共治
高等教育的交叉共治是指高等教育治理过程中各种权力的宏微渗透、纵横交错管理。在以前，美国联邦政府和州政府很少介入大学内部事务，大学自治程度较高，尤其是私立高校，由于不存在财政上的直接依附关系，政府对私立高等院校几乎不存在什么影响。然而。从20世纪70年代起，州政府在美国高等教育管理中扮演着日益重要的角色，仅1972年就有47个州建立了高等教育董事协会来统筹全州的高教管理事务，而在此之前，州立高等教育管理系统的传统角色主要是在计划、预算评估、项目评估及管理等方面发挥协调作用，很少触及影响高校的内部机制，特别是学术自治权。到了90年代，以绩效为导向的高教经费分配政策发展迅速，各州把高教资金的分配与高校业绩相挂钩。截止2000年，已有18个州采取绩效拨款政策，28个州采取绩效预算政策。这些变化表明州政府已逐渐开始介入大学内部治理。在原有的横向协调的基础上，政府与大学之间的关系开始出现更多的纵向控制，政府和大学的交叉共治特征日益显现。
美国高等教育的交叉共治还体现在董事会的权力委托和校内权力的互动方面。董事会管理制度是美国大学的顶层设计，董事会作为大学的最高决策与审议机构，与大学的另外两个权力主体——校长和学术评议会构成权力委托关系。大学董事会将学校内部日常事务的管理权力委托给校长，将校内的学术管理事务权力委托给学术评议会。在校内治理中，学术和行政分别在校、院、系三个层面互动，权力相互交织。以密歇根州立大学为例，在校内治理结构的顶层，董事会不仅与以校长为首的行政治理层互动，也与以教师联络员为代表的学术治理层互动，甚至还与学生联络员互动。在此结构的下端，行政治理层则与校学术治理组织(包括校学术评议会、教师执委会、学术委员会和教师委员会)形成互动关系。
4.高等教育的弹性共治
从国际比较的角度来看，美国高等教育是世界上最为多样化的分权共治和市场导向的系统。美国大学的权力关系是典型的教师、行政管理人员、校外人员和学生共同作用的弹性共治模式。当然，对于不同类型的美国大学，校内外各种人群共同治理的方式和强度是有所区别的。近年来受管理主义风潮的影响，美国大学的行政力量有逐步增强的趋势，行政管理人员对大学内部事务逐渐拥有较为广泛的权力，大学教师的权力有所压缩。而在一些老牌的研究型大学，教授尤其是终身教授对学校的学术事务和内部治理仍然起着决定性的作用。
美国高等教育的弹性共治也表现在高等教育的州际差异和中介组织的弹性参与上。美国各州之间的公立高等教育结构存在较大差异，高等教育机构与形式多样分化。而且也还处于不断地改革和调整之中。同时随着高等教育的外部影响因素增加，各种中介组织在规范高等教育的发展和保证高等教育的质量方面发挥了积极的作用。比如：美国大学协会(AAu)在提升美国大学的研究生教育质量和推进大学科研事业的发展上曾起到了至关重要的作用，美国大学教授协会(AAuP)更是在保障大学自治和教授权利、实现行业自律等方面功不可没。
总之，通过科学合理的权力分配和责任分担，美国高等教育达成了多元利益主体的平衡，实现了多元共治的目标，增强了高等学校的灵活性和适应性。这也启示我们，大学制度设计应该体现对教师和学生的正确价值和行为导向，在治理过程中寻求法人主义和学院式风格间的平衡，各所院校应根据自身的特点寻求适宜的管理模式，没有一个所有院校都可以采纳的模式，高等教育需要异质的、动态化的、处于多样平衡下的弹性模式。
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