东盟内部争端解决机制的内容与局限性分析论文

　　东南亚国家联盟(Association of Southeast Asian Nations)，简称东盟(ASEAN)。成员国有马来西亚、印度尼西亚、泰国、菲律宾、新加坡、文莱、越南、老挝、缅甸和柬埔寨，其前身是马来亚(现马来西亚)、菲律宾和泰国于1961年7月31日在曼谷成立的东南亚联盟。以下是学习啦小编今天为大家精心准备的：东盟内部争端解决机制的内容与局限性分析相关论文。内容仅供参考，欢迎阅读!

　　东盟内部争端解决机制的内容与局限性分析全文如下：

　　2012年中国-东盟自由贸易区贸易额逾4000亿美元，至今中国已经成为东盟的第一大贸易伙伴，中国与东盟的经济合作基础不仅缘于双方的政治基础，而且受到各自内部政治环境影响，因而东盟内部政治环境对中国与东盟的关系具有重要意义。东盟成员国在经济和文化等领域存在着共同利益，但在领土、资源、民族等方面也存在着较为广泛的冲突和分歧，成员国之间关系呈现出脆弱性。因而如何协调东盟成员国之间利益，平衡成员国国家利益与地区利益，成为东盟内部亟待解决的问题。东盟内部争端解决机制在这种情况下应运而生，但在实践中，东盟内部争端解决机制并未派上用场。作为一种制度安排，东盟内部争端解决机制功能的发挥与其组织建构密切相关。

　　东盟内部争端解决机制实质上是东盟成员国国家利益的协调机制。“国家利益是国际关系与国际法研究的核心概念，是国家制定对外目标与开展政治、经济、法律等各方面合作的重要依据和决定因素。”

　　〔1〕国家利益不仅是国际关系结成的出发点，而且是国际组织及其制度的基础。国际组织及其制度都是围绕着特定的共同利益而建立起来的，同时为组织成员的利益服务。国家间关系要受到规则、制度的约束，这些规则和制度就是国际法。实质上，国际关系的法律表现形式即国际法律关系，而国际法就是国家之间的法律。正是基于国际关系和国际法本源上的联系，因而笔者试图通过介绍东盟内部争端解决机制的内容，从国际政治学的角度对其局限性进行解读。

　　一、东盟内部争端解决机制的内容

　　东盟的主要目标是“维护和促进区域和平、安全和稳定”,“大力加强政治、安全、经济和社会文化的合作，提高区域的防御力”.〔2〕提高地区防御力，强调地区和平是东盟构建安全共同体的重点所在，东盟为实现安全共同体提出了其地区安全设计：一是东盟与外部国家之间的关系;二是东盟成员国之间的关系。而东盟成员国关系的关键之一就在于东盟内部争端的解决。

　　着名学者斯蒂芬克·拉斯诺指出，机制是“在某一特定问题领域里组织和协调国际关系的原则、规范和决策程序”.〔3〕其中原则是关于事实、原因、公正的信念;规范是以权利和义务定义的行为标准;规则是对行动的特别的指示和禁止;决策程序是作出和应用集体选择的普遍实践。从这一涵义而言，东盟内部争端解决机制在制度设计上包含了三个方面内容：争端解决的原则、争端解决的机构、争端解决的程序。

　　1.东盟内部争端解决机制的适用范围

　　东盟内部争端解决机制适用范围是成员国之间的争端：“成员国应尽可能通过对话、磋商、谈判的方式，快速、和平地解决所有争端。”〔4〕本文所探讨的是适用于 《东南亚友好合作条约》，不涉及东盟文件解释与使用的争端及解决程序。

　　存在几个需要强调的问题：一是涉及东盟特定文书中的争议应通过该文书规定的机制和程序解决，即排除适用 《东南亚友好合作条约》 及附件。二是不涉及任何东盟文件的解释与使用的争端应按照 《东南亚友好合作条约》 及其规定的程序和平解决。即 《东南亚友好合作条约》 对这一类争端的管辖权具有强制性。三是除另有规定外，涉及东盟经济协议的解释与适用的争端应按照 《东盟增强争议解决机制议定书》解决。四是除 《东盟宪章》 另有规定外，“成员国有权采取联合国宪章第三十三条 (1) 规定的争端解决模式和争端成员国参与的其他国际合法文件规定的争端解决模式以和平解决争端”.

　　〔5〕这一规定即成员国解决内部争端除了适用 《东盟宪章》 规定的争端解决机制外，并不排除 《东盟宪章》 以外其他文件的适用。事实上，上述规定，既符合经济争端解决的本质，即排他性和具体操作性，同时又照顾到政治争端解决的特性、自愿性和灵活性。

　　2.东盟内部争端解决的原则

　　本文所指东盟内部争端解决的原则，主要依据是 《东盟宪章》 和 《东南亚友好合作条约》，〔6〕本文所指东盟内部争端解决的原则既包括以正式书面文件所作出的规定，还包括东盟在解决内部争端实践中所形成的原则。

　　和平解决分歧或争端，反对诉诸武力或以武力威胁，不仅是现代国际法重要原则之一，也是东盟解决一切争端包括内部争端的基本原则。 《联合国宪章》 第三十三条规定了要依据相关安排，通过协商、谈判等和平方式解决争端。 《东南亚友好合作条约》 第四条和第五条也明确指出“和平解决分歧或争端;反对诉诸武力或以武力相威胁”; 《东盟宪章》 作为东盟成立以来第一份具有普遍法律意义的文件，也明确了东盟解决内部争端的一般原则：“成员国应尽可能通过对话、磋商、谈判的方式，快速和平地解决所有争端;东盟国家应在盟约规定的合作领域内保持、建立争端解决机制。”〔7〕东盟内部争端解决的原则实质上包含了两方面内容：解决争端的基本规则是和平解决，即以武力以外的方法解决争端;解决争端的具体方式既包括谈判与协商、调查、斡旋和调停、和解等政治的解决方法，也包括仲裁和司法的法律的解决方法。这一基本原则不仅要求成员国应通过和平方式解决争端，同时意味着争端当事方应保持克制，不采取使争议复杂化、扩大化和影响和平与稳定的行动。

　　东盟对内部争端解决原则的选择，笔者认为可以归于以下原因：一是和平解决争端既是现代国际法的重要原则，也是国际社会发展的趋势;二是和平解决争端不仅损益成本最低，而且对国家和地区稳定和发展影响最小;三是和平解决争端促使成员国可以在较为缓和的氛围中进行谈判或协商，结果容易被双方接受，可以避免争端激化，保持事态的稳定性;同时谈判协商的结果往往是争端当事方博弈的结果，争端当事方在利益上互有得失和牵制，这为和平解决争端提供了可能的基础。

　　3.东盟内部争端解决的机构设置为了通过东南亚地区内部程序来解决争端， 《东南亚友好合作条约》 为此作出了机构设计：将建立一个专门负责处理争端的高级委员会。

　　高级委员会的组成。高级委员会由东盟缔约国各一名部长级代表组成;经高级委员会认定，非东南亚国家也可各出一名部长级代表直接参与争端讨论;高级委员会人员的任命及更改通过各缔约方协商。 《东南亚合作条约高级委员会议事规则》 规则三第一款中涉及的高级委员会代表和规则三第二款中涉及的缔约国代表，经高级委员会认定可以直接参与争端讨论的，成为高级委员会代表。

　　高级委员会主席的产生。高级委员会主席应是缔约国代表，并且担任东盟常任委员会主席;或是东南亚地区非成员国的高级委员会代表，依据 《东南亚友好合作高级委员会议事规则》 也可能任命其为主席。

　　高级委员会的职责。高级委员会的职责是关注和处理有可能破坏地区和平与和睦的争端或局势。高级委员会处理内部争端的主要方式有：一是向有争议的当事方建议适当的解决措施，如斡旋、调停、调查或调解;二是高级委员会也可以直接参与斡旋，或者在争端当事方同意的情况下建立调停、调查和调解委员会。高级委员会决议得以执行的前提条件是争端当事方都同意签署条款适用于解决其争端。

　　4.争端解决的程序

　　争端解决的程序是国际组织讨论，审议争端问题，作出决定的工作程序。会议制度、决策程序和表决制度三项内容，不仅构成了东盟高级委员会的议事规则，而且形成了东盟内部争端解决程序的重要内容。

　　(1) 会议制度。

　　《东南亚友好合作条约高级委员会议事规则》 中规定了高级委员会为解决争端举行会议的基本问题，如会议人员的组成及产生、与会程序、会议主席的产生、会议议程安排及会议记录。

　　会议人员组成及产生。高级委员会会议的法定组成人员就是高级委员会所有代表。委员可由会议正式的委托书授权代表，成为候补委员和顾问。非东南亚国家和非争端直接参与国可以通过书面请求高级委员会主席作为会议观察员，除非高级委员会另有决定，只有经高级委员会一致通过，观察员才具有会议发言权。

　　与会程序。根据 《东南亚友好合作条约高级委员会议事规则》 规定，会议的召开由高级委员会主席主持，主席在收到规则九〔8〕中所指确认书后，应在六周内召开高级委员会会议，在会议前三周通知所有规则四〔9〕中涉及的与会代表和人员，通知应附有协议书的副本和讨论的确认书。

　　会议安排及记录。高级委员会会议应在主席所属国家举行或通过高级委员会决定在其他地方举行。除非高级委员会另有决定，每次会议举行期间会议缔约国都应设有秘书处，每次会议的组织费用应由举办会议的缔约国承担，每次会议应筹备和议定会议程序记录。

　　(2) 决策程序。

　　尽管 《东盟宪章》 和 《东南亚友好合作条约》 中对内部争端解决的程序未做详尽的规定，仅规定成员国有权采取 《联合国宪章》 第三十三条第一款规定的争端解决模式和争端成员国参与的其他国际合法文件规定的争端解决模式以和平解决争端，但 《东南亚合作友好条约高级委员会议事规则》 中对争端解决的程序作了专门规定。

　　东盟争端解决程序的启用应满足以下前提条件：

　　第一，高级委员会首先应根据 《东南亚友好合作条约》 第十四条至十六条对争端事实进行认定，并且争端解决的程序只能由争端当事方启动。

　　第二，争端当事方如若寻求启用争端解决程序应通过外交途径，与高级委员会主席和其他缔约方进行书面协商。书面协商应包括一个详尽报告，内容包括：交与高级委员会争端的性质;争端的当事方及各自的主张;高级委员会根据条约对争端作出认定的基础;缔约方通过外交途径，至少应在14天内优先作出协议书，进行书面通告。

　　第三，当主席收到协议书后，应当对争端当事方及书面协商报告中的各项内容进行确认。

　　第四，争端当事方除了递交确认书外，还应提供确认书内容的说明。除非已经收到争端当事方的确认书，否则高级委员会不会进行进一步的事项。

　　第五，如果主席为直接参与争端的缔约国代表，主席应在会议开始时经会议一致通过，主席应移案辞职。

　　第六，“经 《东南亚友好合作条约》 及 《东盟宪章》 中规定程序无法解决的争端，应将该争端提交东盟峰会作出裁决。”〔10〕(3) 表决制度。东盟内部争端解决机制的表决制度是全体一致通过，这是一种协商一致的方式。 《东南亚友好合作条约高级委员会议事规则》 中规则十九明确规定，所有决议应通过高级委员会一致通过。

　　《东南亚友好合作条约》 中也规定，争端当事方及其他东盟成员国都应通过频繁的对话磋商和谈判，寻求一致的意见达成决议。协商一致是一种非正式决策的方式，“是东盟成员国之间经过协商，不用投票决定，而达到意思一致 (consensus) 或无正式反对意见 (no-objection) 通过决定的决策方法”.〔11〕东盟内部争端解决机制的表决制度有两个特点：一是不通过投票决定，只要求成员国对须协商的问题表示同意;二是在非基本问题上持有不同意见的成员国不提出正式反对意见的，允许其以解释或保留的方式提出，并予以记录。东盟这种表决制度的特点表明争端当事方拥有对其他参与方都赞成的方案的否决权，若在短期内争端参与方不能达成一致，不同意少数有不同意见但又不反对时，仍然被认为是一种一致，该方案可以被视为解决方案实施。

　　首先，协商一致是东盟为处理内部争端即协调成员国之间利益关系的一种尝试。东盟成员国力量对比差距大，因而权力分配不平衡，东盟作为国际组织具有整体性，既要尊重各方意愿又要平衡彼此利益，因而需要通过协调一致达成共识。基于这样一种目的，也可以说正是东盟内部的这种权力分配决定了东盟选择协商一致作为表决制度的重要原则。

　　其次，协商一致的特点增加了争端当事方在分歧或争端上达成协议的可能性。当争端当事方各自主张差异较大时，不反对某种解决方案比支持某种解决方案更容易达成。“协商一致的做法较为灵活，回旋余地大，不要求少数服从多数”,〔12〕不是依靠权力迫使争端一方放弃主张，而是基于利益相互妥协，但相互妥协显然是消极躲避问题，不是争端或分歧的解决。

　　(4) 监督程序。 《东盟宪章》 第二十七条规定，东盟秘书长对东盟内部争端解决机制有监督权。但东盟秘书长不能单独行使，应在东盟秘书处和其他东盟机构的帮助下行使监督权，监督对东盟内部争端解决机制作出的裁决、建议和决定的遵守情况，并向东盟峰会报告。任何受不遵守东盟内部争端解决机制作出的裁决、建议和决定影响的成员国可将该争端提交东盟峰会作出裁决。 《东南亚友好合作条约高级委员会议事规则》 第十五条规定，高级委员会召开会议时缔约国都应设置秘书处，缔约国必要时可寻求东盟秘书长的协助。

　　监督机构。东盟秘书处是“服务于东盟各成员国的行政机构，监督由这一区域组织启动的计划和纲领，协调保证东盟项目和活动的有效执行”,〔13〕而东盟秘书长是东盟秘书处的首席行政官，尽管东盟秘书处是东盟的行政总部，但并不是最高执行机构，管辖范围虽大，但实际起决定性作用的权力较少，而东盟峰会却是东盟的最高决策机构，是由成员国的国家或政府首脑组成。显然条约中东盟秘书长并未发挥很大作用，而东盟峰会对争端裁决的遵守有最高决定权。而高级委员会作为专门负责解决争端的常设机构却对争端裁决遵守情况无权力管辖，实际上是削弱了其作用。

　　二、东盟争端解决机制的局限性

　　1.原则的局限性

　　首先，和平解决争端的原则受到东盟其他原则的制约。以柬泰冲突为例，柬泰争议边界地区频发武装冲突，作为区域组织的东盟积极开展调解和促进工作，试图发挥其维持地区稳定与和平的职能，以此做为契机在内部争端解决机制方面树立典范，但泰国和柬埔寨并未因东盟调解而缓和，反而因边境争端不断升级最终引发流血冲突。这一结果是东盟内部争端解决机制发挥功能的失败，究其原因在于，东盟成员国认为东盟对争端的介入，是对东盟不干涉成员国内政的核心原则的冲击，可以说东盟不干涉成员国内政的原则限制了内部争端解决机制功能的发挥。新加坡前外交部长贾亚古马 (S.Jayakuma)r 认为“东盟成立以来其成员国之间没有发生大规模军事冲突的一个原因就是坚持了互不干涉原则”,〔14〕但也恰恰证明了，东南亚地区的和平并不是东盟和平解决争端原则发挥了关键作用。

　　其次，东盟内部争端解决的原则缺乏强制性，受制于利益关系。从东盟解决内部争端的实践来看，东盟成员国对内部争端解决原则的态度，主要取决于两个因素：一是成员国自身的利益。当内部争端解决原则有利于成员国自身利益，与成员国国家利益一致时，成员国自然会诉诸于东盟内部争端解决机制。反之，则会另寻途径。二是东盟其他成员国的压力。个别成员国对内部争端解决原则的态度也会关系到其他成员国在地区的利益。当个别成员国违背已经达成的争端解决原则时，可能会受到其他成员国的外部压力。由于制裁机制的缺失，可以说东盟成员国的认可态度并非来自于惧怕制裁。

　　2.机构限制化

　　首先，高级委员会功能发挥受争端当事方限制。正式的组织机构能够形成一种规范性的程序准则，尽管根据 《东南亚友好合作条约》 赋予了高级委员会的法律地位是处理争端的常设机构，但在实践中，东盟这一机构设计几乎未被派上用场，缺失具体的职责义务规范。同时 《东南亚友好合作条约》 第十六条规定，除非经有关争端各方同意，否则解决争端的方法和程序都不适用。可以看出，高级委员会不能自行履行职责，其作用发挥以争端当事方自愿和同意为前提。

　　其次，高级委员会人员组成的非法律化。高级委员会由各缔约国部长级人员组成，“但并未限制为专业法律知识背景的法律人士，因而若寻求诉诸于高级委员会，司法解决争端的方法仍受到局限”;〔15〕高级委员会成员不限定为法律人士，因而成员也可能是政界人员，政界人员的决定和主张都会受到各国利益及国内政策的影响，作为国际组织机构的东盟高级委员会也不可回避地受到权力因素的影响。

　　东盟成员国经常将争端诉诸于国际法院而非高级委员会，尽管将争端诉诸于国家法院没有违背 《东南亚友好合作条约》，因为条约第十七条规定并未排除可以将争端诉诸于法院的做法，但在解决内部争端的实践中，这一做法证明高级委员会的权力被架空，功能发挥受到局限。东盟成员国诉诸于国际法院的优势在于，国际法院是司法机构，其裁决对争端当事方都具有约束力。另外，通过国际法院解决争端，争端当事方可以更好地控制整个程序，而非因为国际法院的仲裁快捷、廉价和简单化。国际关系现实主义的代表者汉斯·摩根索认为，国家利益是国家行为的基本指导方针，所有的国际协议都取决于缔约国遵守的意愿，因为国际协议都是有条件性的，因而东盟成员国诉诸于国际法院的行为可以说，不仅在于国际法院在处理东盟内部争端上具有优势，关键在于国际法院的这种优势有利于争端当事方的国家利益。东盟国家之间关系相对处于协调状态，原因不是“运用了解决具体争端的某种与众不同的方式，而是通过各自与外部力量联合相互制衡的结果”.〔16〕

　　3.争端解决程序的非正式性

　　东盟内部争端解决机制的目的是通过合作的方式维护地区和平和稳定，从相关文件规定可以看出，东盟内部争端解决程序呈现出东盟方式 (ASEAN Way) 的特点。东盟方式是东盟在处理地区内国家间冲突的过程中形成的外交行为方式，东盟内部争端解决程序呈现的东盟方式的特点主要体现在其非正式性。

　　首先，东盟在内部争端解决程序中惯用外交途径。外交途径是指通过谈判、协商、缔结条约等政治方式进行国际活动。 《东南亚友好合作条约高级委员会议事规则》 中强调争端当事方若寻求启动争端解决程序，应通过外交途径与其他缔约方沟通。外交途径解决争端是主权国家之间的自愿行为，具有灵活性;也是主权国家和国际组织之间的谈判，谈判中涉及政治博弈的行为，并且内部争端解决程序没有一个超国家规则来约束成员国，因而约束性较小。其次，从争端程序的运转来看，东盟倡导的是一种无核心的内部争端解决机制，争端解决程序的启动要通过各缔约方的沟通，在方式上强调外交和沟通，而淡化规则的强制约束性，实质上是为了追求和保障成员国之间的地位平等，防止霸权即核心力量在地区出现。

　　其次，程序上没有强制争端当事方必须将争端诉求于高级委员会。 《东南亚友好合作条约》 第十七条指出，不排除争端当事方诉求于 《联合国宪章》 中第三十三条第一款的解决方式，并且鼓励与争端有关的缔约方在采取 《联合国宪章》 中规定的其他方式之前，应首先主动通过和平谈判方式解决争端。制裁机制的缺失，是东盟争端解决机制强制效力缺失的主要原因。国际关系新现实主义理论认为，如果存在违背规则能获得巨大的相对利益，付出的代价又比违反规则损失的利益小的情况时，追求相对利益的争端当事方就会采取违背规则的行为。一旦争端一方违背规则，被欺骗一方就会对东盟解决争端的方法和模式失去信心，对追求自身的利益变得迫切，也会使争端当事方竞相追逐相对利益，而使绝对利益变得不太重要。即使争端当事方重新信任争端解决机制，也需要通过反复的博弈才能恢复到之前的合作模式。

　　4.制裁机制

　　监督程序的规定在于保证裁决有效执行，同时对违背裁决的行为进行制裁。根据争端当事方是否有条约义务达成某种特定的解决方法，可以将争端解决的方法分为自愿解决和强制性解决两种方法。从 《东南亚友好合作条约》 和 《东盟宪章》 相关规定来看，东盟解决内部争端的方法显然是一种自愿解决方法，但这并不意味着在自愿的程序下，争端当事方是不受裁决结果约束的。 《东盟宪章》 规定，任何受不遵守东盟争端机制作出的裁决、建议和决定影响的成员国应该将争端提交东盟峰会做出裁决。

　　争端一方可以向东盟秘书长寻求协助，并向东盟指控不遵守裁决的一方。但东盟内部争端解决机制并不包括制裁机制，没有对争端当事方违背裁决制定惩罚规则，制裁机制不仅是条约法律约束力的重要体现，也是裁决机构发挥作用的重要措施，制裁机制不仅能预防争端当事方相互欺骗，而且对于试图在机制中得到合作收益的争端当事方来说，可以降低解决争端的成本，这样相比起没有制裁约束可以更进一步增加合作收益;如果没有制裁机制，争端解决机构的权威性仅来自于利益协调后各方的认可，就很难得到实际的保障，也不利于争端的实际解决。

　　三、结语

　　从国际政治角度而言，东盟内部争端的解决实际上取决于成员国国家利益之间，以及国家利益与地区利益之间的博弈。东盟内部争端解决机制作为一种规范，既是对成员国行为的约束，又是对博弈各方最后收益的保障，是成员国之间权力斗争的重要组成部分。东盟内部争端解决机制尽管有局限性，但其具有两方面的重大意义：一是其预见性。随着东盟成员国之间相互依赖的程度加深，发生冲突的机会也随之增多，东盟的内部争端解决机制可以避免让冲突升级。

　　因为成员国若不想让冲突影响国家间关系，就必须按照普遍接受的原则解决问题，就可以控制问题态势，使问题具有可预见性。“可预见性有助于增进交往，并且有序地促进因交往而不可避免地产生的冲突”.〔17〕二是合法性。“国际法在重大利益冲突中，可能对国家没有什么约束力，但是它往往会影响国家政策的制定。”东盟成员国希望通过〔18〕内部争端解决机制证明自己的国家行为具有合法性，并且指责其他成员国的行为缺乏合法性，法律协议并非没有作用，国家行为往往以此为其合法性依据。

　　东盟作为一个区域性国际组织，其发挥作用和影响力的首要前提是内部关系的协调，而内部关系协调的最大障碍是内部争端。东盟的内部争端解决机制作为一种制度规范，包含了争端解决的原则、机构设置、决策程序等内容，是解决东盟内部争端的重要规则。可以看出，东盟内部争端的解决尽管受制于深厚的历史、宗教、民族等多重因素，但更依赖于争端解决机制功能的发挥。如何充分发挥现有东盟内部争端解决机制的功能，扬长避短，是笔者今后在研究中将继续探讨的问题，因此，本文从国际政治和国际法角度对东盟内部争端解决机制的组织建构和局限性进行了简要介绍分析，以期起到抛砖引玉的作用，在今后的研究中可以提出建设性建议。

　　参考文献：

　　[1] 刘志云。国际关系与国际法跨学科研究之路径 [J] .世界经济与政治，2010 (2)：5.

　　[2] 《东盟宪章》 第1条第1款，2014-09-12,09:30

　　[3] Stephen Krasner.international regimes [M] .Ithaca:Cornell university perss,1983:l.

　　[4] 《东盟宪章》 第22条第1款，2014-09-15,10:10

　　[5] 《东盟宪章》 第28条，2014-09-15,10:30