宪法论文的开题报告
宪法论文的开题报告
人民权利作为现代民主制的重要范畴，一直是宪政思想、宪政制度所关注的核心。下面是学习啦小编为大家整理的宪法论文的开题报告，供大家参考。
宪法论文的开题报告篇一
《 论社会宪政 》
【摘要】社会宪政既不同于传统的国家宪政，也不同于所谓的“新宪政”论，它是以规范和调控社会公权力为核心的宪政形式。国家公共领域和社会公共领域并存的公共领域二元化结构是社会宪政的社会学基础，社会公权力和人性尊严的密切相关是社会宪政的价值论基础，人性的善恶双重性是社会宪政的人性论基础，国家宪政对社会宪政的兼容性是社会宪政的政治学基础。在价值层面，社会宪政遵循民主、法治、人权的基本理念;在制度层面，社会宪政主要由社会民主制度、社会公权力制约制度和社会公权力保障人权制度构成。在全球“社团革命”浪潮冲击下，社会宪政是我国宪政建设的重要组成部分。
【关键词】社会宪政;国家宪政;社会民主;社会公权力制约;基本权利的第三人效力
一、问题之提出
自从17世纪近代宪政理论产生以来，宪政这一概念总是和国家联系在一起。所谓宪政，实质是指国家宪政，德国著名法学家图依布纳称之为“国家中心的宪政”。{1}1宪政之所以长期被理解成国家宪政，与近代宪政理论产生以来某种恒定的普遍化价值信念和社会现实有着直接的关系。就价值信念而言，经过文艺复兴、宗教改革等一系列的思想启蒙运动后，个人自由成为西方社会普遍的价值目标，并最终发展成为全球性的价值理念。就社会现实而论，伴随宗教权力的瓦解，国家权力成为了压制个人自由的最大、最主要的威胁。在这样的时代背景下，宪政被理解成国家宪政也就在情理之中了。
然而，20世纪60年代以来，一场被称为该世纪人类最大社会创新的“社团革命”席卷全球，各类社会组织如雨后春笋般大量涌现，在公共事务治理中发挥着显著作用。{2}245这导致对个人自由构成直接威胁的不仅仅只有国家，各种类型的社会组织对个人自由也有日趋严重的侵害之势。甚至，“在现代社会，除国家之外的团体对其成员甚至成员以外的制约与强制可能比国家更具有压迫性”。{3}70。在这一现实背景下，宪政即为国家宪政的理论显得有些难以应付现实需求，实有进一步修正的必要。于是，一种立基于公民社会基础之上超越国家宪政的以规范和调控社会公权力为核心的新型宪政理论—社会宪政便应运而生了。虽然在数量、规模、自治保障等方面，我国的社会组织无法和西方相比，但是，伴随经济体制改革和政治体制改革的推进，国家对社会的全面控制日渐放松，社会组织在我国的大量兴起也是一个不争的事实。{4}20这意味着我国的宪政建设实际上面临着双重任务：一方面，我国的国家宪政建设尚未完成，仍需大力推进;另一方面，社会宪政问题也已经提上了议事日程。然而，社会宪政在我国学术界仍然是一个陌生的概念，这对我国的宪政理论发展和制度建设是非常不利的。鉴于此，本文试图就社会宪政的基本内涵、理论基础、制度构成等问题展开初步的研究，以期推动学界对这一理论的关注和重视。
二、社会宪政的概念释义
社会宪政，其英文是societal constitutionalism。这一概念最早由美国学者茜利(Sciulli)在其1992年出版的著作《社会宪政理论》一书中提出。茜利本身是一个社会学家，他侧重从社会学角度界定社会宪政的概念。在他看来，社会宪政是解决韦伯所谓现代理性化进程中所必然产生的“奴役的铁笼”以及政治和社会秩序的权威主义的根本途径。{5}81概括而言，茜利的社会宪政概念主要包括两方面的内容：一是保障社团序列(societal formations)的自治免受侵犯;{5}208是把法律的程序理性应用到市民社会的各类社会组织当中，以避免落入同质性、集体主义、仪式主义的案臼。{5}145社会宪政理论在欧洲的代表人物是德国法学家图依布纳。他主要在国际法层面讨论社会宪政的概念。他认为，所谓社会宪政，就是市民社会的宪法的多样性。“世界社会的宪法不单单出现在国际政治的代议机构中，也不只发生在包含各个社会领域的统一的全球宪法中，而是出现在世界社会多样性的自治次级系统宪政化过程中。”{1}6“与18、19世纪的宪法必须处理限制压制性的政治权力不同，今天的宪法必须限制社会权力(social dynamics)。” {1}4。上述两位学者分别从法社会学和国际法学的层面对社会宪政进行了界定，其具体观点有较大差异，但其共同之处是他们打破了以往仅从国家层面理解宪政的做法，而从社会层面来界定宪政，并强调宪政与社会组织、社会公权力之间的内在关系。据此，从国内宪法学的角度出发，我们把社会宪政界定为：规范和调控社会公权力、保障个人基本权利的制度体系及其运行过程。具体包含如下几个方面的内涵：
首先，社会宪政是“社会组织”层面的宪政。传统的宪政是国家意义上的宪政，以国家作为宪政的载体。社会宪政不同于传统宪政，它的载体不是国家而是社会组织。所谓社会组织，是指一定数量的社会成员为了共同利益聚合而成的社会群体。作为社会宪政载体的社会组织具有如下几个特征：一是民间性，即这些组织以民间组织形式出现，不隶属于国家权力系统，不代表国家或者政府的立场。二是公共性，即它们不以获得某个个体的利益为目的，而是把实现一定范围内的公共利益作为其主要目标。三是独立性，即它们具有自己独立的组织机制和管理机制，在政治、经济等方面均独立于国家机关。
上述特征中，公共性是决定社会组织能够成为宪政载体的关键因素。国家之所以能够成为宪政的载体，也主要是由于国家的公共性特征所决定的。如果国家是一个人的国家，一家人的国家，或者是一个利益集团的国家，这样的国家没有任何公共性而言，自然不可能存在宪政。正是由于现代国家的公共性要求，才促成了现代宪政的产生。在这一点上，社会组织和国家具有相似性，都具备公共性的属性。不同的是，国家是一个更大范围的公共性，而社会组织则只是在国家内部的一定范围和领域的公共性。因而，具有公共性的社会组织，如政党、大学、工会、行会、职业团体、村委会、居委会、业主委员会、股份公司、慈善组织等，都成为宪政的载体。
值得指出的是，我国目前的社会组织具有一定的特殊性。除了存在大量纯粹意义上的社会组织外，有些兼具国家组织和社会组织的双重身份，有学者也称之“准政府组织”。这类组织，其规模和数量甚至超过了纯粹意义上的社会组织。由于其所具有的社会组织的身份，当然应当成为宪政的载体。
其次，社会宪政是社会组织的“宪政”。规范和调控公权力，是社会宪政与国家宪政的共同之处。不同在于，社会宪政规范和调控的是社会公权力，国家宪政则是对国家公权力的规范和调控。
社会公权力是社会宪政的核心，有必要对其作进一步的解释。所谓社会公权力，是指社会组织基于法律或者契约的授权而拥有的管理一定领域、一定范围公共事务的权力。社会公权力与国家公权力的不同在于：一是权力主体不同。社会公权力的主体是社会组织，而国家公权力的主体是国家。二是权力范围不同。国家公权力的范围及于整个国家，社会公权力的范围仅及于该社会组织内部。三是权力内容不同。强制力是国家公权力的重要内容，社会公权力则不具有强制力。当然，社会公权力不具有强制力并不等于其不具有强制性。任何权力都具有强制性特征，不同的是，国家公权力的强制性通过自身来实现，而社会公权力的强制性只能通过国家公权力或者社会舆论来实现。尽管社会公权力与国家公权力有诸多不同之处，但二者具有同质性，即都能对他人产生影响力、支配力和强制力。这是社会公权力宪政化的根本原因所在。社会宪政就是试图将国家宪政的基本理念和制度机制适用于社会公权力，以达到规范和调控社会公权力的目的。同时，由于社会公权力和国家公权力的诸多不同，决定了社会宪政和国家宪政在制度构成上必然存在巨大差异。概括而言，“国家宪政是释放民主政治的动力和限制压制性的政治权力，而社会宪政则是释放社会的民主动力和约束社会权力”。{6}328
再次，社会宪政是国家宪法之下的宪政。“宪法限制，即使不是宪政最重要的部分，也毫无疑问是其最古老的原则。”{7}16宪政以宪法为起点，无宪法则无宪政，宪政则是宪法的运行状态和过程。从规范层面讲，宪法是调整国家与公民之间权利(权力)义务关系的基本法。从价值层面说，宪法可以被引申理解为规范和调控一切公权力运行的准则和依据。宪法是国家宪政的起点自不必说，社会宪政也应当以宪法为依据。当然，由于社会公权力和国家公权力的差异性，决定了并非宪法上所有条款都是社会公权力运行的依据。那么，宪法上的哪些规范适用于社会公权力的运行呢?笔者以为主要有两种：一是宪法的基本原则。主权在民、人权保障、权力制约、法治、程序正义等基本原则，是关于一切公权力运行的基本准则，国家公权力和社会公权力都同样适用。二是人权规范。人权规范源自人的尊严，是宪法必不可少的规范内容，不仅适用于国家公权力，也适用于社会公权力。宪法中的组织规范是明确国家机关设置及其相互关系的规范，具有明确的指向性，不适用于社会公权力。
复次，社会组织的自治是社会宪政的应有之义。规范和调控社会公权力是社会宪政的核心。然而，社会公权力何以成立?其前提在于社会组织的自治。也就是说，社会组织只有享有相对于国家及其他社会主体具有自我组织、自我管理、自我服务的自治权时，社会公权力才是可能的，从而社会宪政才能提上议事日程。否则，社会公权力仅仅是一个假想的概念而已，社会宪政也丧失了存在的可能。社会公权力和社会组织自治权实质上是同一个权力(或者权利)在不同关系结构中的不同称谓而已。在社会组织与国家关系层面，社会组织具有自我组织、自我管理的资格和能力，属于一项私权利，称之为社会组织自治权，而在社会组织内部，这种资格和能力，属于一项公权力，称之为社会公权力。
社会组织自治权和社会公权力的这一关系性质，决定了社会宪政和国家宪政的关联性。社会组织的自治，只有在一定的国家宪政框架下才具有现实性。首先，社会组织自治需要获得国家法律、甚至是宪法上的依据，从而成为一项法定的、甚至是宪法上权利。“公共政策将为社会组织的自治提供政治保障和合法性基础。”{1}10其次，社会组织自治需要获得独立的司法机关的保护，使自治权真正成为在司法上一项可诉讼的权利。上述两个方面的要求毫无疑问都涉及到国家层面的宪政问题。从某种意义上说，国家层面宪政制度的存在与否与实施程度的大小，直接决定了社会组织能否自治及其自治的程度，进而也影响到社会宪政的实现。换句话说，国家宪政制约着社会宪政。
最后，社会宪政是一种宪政新形式，但不同于所谓的“新宪政论”。新宪政论，是近年来兴起的一种宪政理论，主张通过以社会权力制约国家权力以弥补国家权力之间分权制衡的不足。达尔教授是西方新宪政论的代表人物，他认为不应将限制国家权力的制度设计仅仅停留在国家层面的分权制衡，而应把“重点转移到控制权力的非正式手段上”，“政治精英们对限制行政权力所做的承诺;多种利益集团的存在;而最重要的是，多种自治组织的存在”。{8}230。郭道晖教授更是明确提出了以社会权力控制国家权力的宪政理论，{9}227是我国新宪政论的领军人物。尽管新宪政论间接或者直接提出了社会权力问题，但这种宪政理论思考和关注的重心仍然是如何限制国家公权力，仍然属于国家宪政理论的范畴。社会宪政在关注社会公权力这一问题上与新宪政论有相同之处，但社会宪政关注的重心不是以社会权力制约国家权力，而是社会公权力自身的规范和制约问题，与新宪政论有着实质的不同。
三、社会宪政的理论基础
(一)公共领域的二元化是社会宪政的社会学基础
政治国家与市民社会二分、公共领域和私人领域相互独立的自由主义理论是现代西方宪政的逻辑前提。在这一前提之下，国家是惟一的公共领域，宪法作为典型的公法必然与国家直接相关，而宪政也只能是国家层面的宪政。可以说，这一理论设定和制度体系与当时的社会现实是基本吻合的。昂格尔称之为“西方社会的深层结构”。{10}139。从18世纪现代西方宪政的确立到20世纪60年代社会组织的崛起，市民社会和政治国家的二分及一元化的国家公共领域，这一结构从未发生过实质性改变。尽管在20世纪西方国家经历了从守夜人国家到福利国家的变迁，国家获得了福利供给、社会服务等积极功能，但也只是国家的职能的局部增加而已，并未分化出一个新的公共领域。正如哈贝马斯所言，和形式法相比，福利法建立在同一个“基本权利系统”之上，只不过是随着“社会图景”的变化，导致了不同的理解而已。{11}772就宪政而言，这一时期的宪政模式虽然也发生了很大的变化，在国家公权力结构层面，行政权的主导地位得到凸显;在公民的基本权利方面，增加了经济和社会权利的内容，但从总体上看，福利国家的社会结构仍然是国家—市民社会二元框架结构，国家仍然是惟一的公共领域。因而，福利国家的宪政理论和制度仍然是在国家层面展开，仍然属于国家宪政的范畴。
然而，20世纪60年代兴起的“社团革命”却从根本上改变了传统的社会结构，从而对传统的宪政理论提出了巨大挑战。{6}328新兴的社会组织虽然来源于民间，但它却和国家一样具有公共性。一个社会组织就是一个自主治理的共同体，国家层面的立法、行政、司法功能在社会组织层面都可以得到体现。以行业组织为例，行业组织民主选举产生自己的组织机构，行业成员大会或者代表大会制定章程及行规规约等具有“法律”意义的文件作为行业内事务管理的依据，经选举产生的理事会具体执行行业内的“法律”，行业组织的监事会及仲裁机构行使对理事会监督以及解决内部纠纷的权力。从某种意义上说，一个社会组织俨然就是一个缩小的国家，而一个国家就是一个放大了的社会组织。在这种情况下，“主权这一象征被削弱，并让位给由一些各具其使命与公众的公共团体所组成的松散聚合的景象”。{12}116。社会成为了“政府集合体”。{13}187
从整个社会的组织结构来看，社会组织兴起使整个社会组织结构呈现为国家组织—市民社会组织—公民社会组织的三元结构，完全不同于传统宪政所赖以建立的国家组织—市民社会组织二元结构。从公共领域的结构来看，则形成了国家公共领域和社会公共领域二元并立的局面，完全不同于传统宪政赖以确立的国家作为惟一公共领域的一元化形态。难怪诺内特和塞尔兹尼克惊呼，现代社会已经步入了后官僚制时代，现代法律应当由自治型法向回应型法转型。昂格尔则感叹，当代社会已经进入后自由主义时期，现代形式法治应当被共同体法治所代替。现代宪政理论和制度建立在一元化的国家公共领域基础上，面临国家公共领域和社会公共领域二元化公共领域并存的现象，非常有必要加以发展和更新，以适应社会变迁的需要。特别是，社会公共领域的宪政化问题成为了急需解决的理论问题。我们看到，尽管社会宪政理论的倡导者茜利和图依布纳论证社会宪政的切入点和路径差异较大，但在关注社会公共领域这一基本现实上则是完全一致的。
(二)社会公权力与人性尊严的密切相关是社会宪政的价值论基础
人性尊严是现代宪政的核心价值，也是宪政得以确立的基础性原理之一。{14}47国家公权力和人性尊严密切相关，宪政的根本目的就在于通过对国家公权力的规范和调控以实现对人性尊严的保护。《德国宪法》第1条就开宗明义宣称：人性尊严神圣不可侵犯，保护人性尊严是一切国家权力的义务。这可谓国家权力与人性尊严相互关系的最典型的宪法文本表达。尽管社会公权力在权力主体、内容等方面与国家公权力有着巨大的差异，但作为公权力的一种，同样关乎人性尊严问题。所谓人性尊严，就是从“人本身即是目的”这一道德律令出发，人能够实现自主、自治;当一个人被矮化为客体、物体或数值时，便落入了他治、他决的框架之下，也就丧失了尊严。{15}14无论国家公权力还是社会公权力，其取得和行使的过程都与人性尊严有着直接的关系，直接关系到其成员及利益相关人是否被作为一个人来看待而不是被矮化为客体、物体或者数值，是否能够自主、自治地存在而体现人的价值。
为了保障人的尊严免受国家公权力的侵犯，在国家层面确立了宪政的制度安排。同样，为了保障人的尊严免受社会公权力的侵犯，在社会组织层面也应当按照宪政的原则来组织。社会公权力与人性尊严的密切相关是社会宪政的必然要求。
(三)人性的善恶双重性是社会宪政的人性论基础
“一切科学都或多或少与人性有着某种关系;不管看起来与人性相隔多远，每门科学都会通过这种或那种途径返回到人性之中。”{16}6无论是国家公权力，还是社会公权力，最终都需要由人来行使。对于人性的认知及有关公权力的制度安排意义重大。从人性论角度分析，人是善恶并存的生命体。恻隐之心、羞恶之心、辞让之心、是非之心，人皆有之。同时，贪婪、自私、妒忌、仇恨也是人性中固有的东西。人性的不完美，决定了公权力时刻存在着异化为私权力的可能性。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条亘古不变的经验。有权力的人使用权力一直到有界限的地方为止。” {17}154“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。” {18} 264这两条关于宪政原理的经典表达不仅适用于国家公权力，对社会公权力也是同样适用的。“现代市民社会的官僚制组织，掌握着各种资源，其组织化权威既不是通过主权权威的授权也不依赖于主权权威，然其支配力和影响力常常让许多民族国家都相形见绌。”“对于我们当今的时代，组织化权威更加分散，比单一的主权权威更具有威胁性。”{19}1077为了控制国家公权力的滥用，人类建立了国家宪政制度。为了控制社会公权力的滥用，社会宪政制度的确立是非常必要的。
(四)国家宪政对社会宪政的兼容是社会宪政的政治学基础
社会宪政和国家宪政是完全不同的两个概念，但这并不表明社会宪政和国家宪政毫无关联，更不表明社会宪政可以脱离国家宪政而独立存在。社会宪政是社会组织层面的宪政，但它终究不是无国家、无政府状态的宪政，而是一个国家内部的在社会层面所体现出来的一种宪政形式。这样，社会宪政能否确立必然受制于国家层面的制度形式。只有国家宪政才能容纳社会宪政，现代国家宪政的普遍确立为社会宪政的产生提供了政治上的前提和保障。
国家宪政的根本目的是控制国家公权力，而社会宪政恰恰更加有助于国家宪政的目的的实现。虽然社会宪政本身并不以控制国家公权力为其存在目的，其目的在于规范和调控社会公权力。但是，社会公权力的存在本身就构成了对国家公权力的有力限制，形成了一种以社会权力限制国家权力的控权新模式，进一步弥补了国家权力间相互制衡的不足。因而，国家宪政和社会宪政是完全能够兼容的。不仅如此，国家宪政还能够为社会宪政的实施提供不可或缺的保障。这种保障作用主要体现在两个方面：一是宪法通过确认社会组织自治权的基本权利地位，为社会宪政提供制度前提。只有社会组织享有自治权，社会宪政才具有存在的可能性，而社会组织的自治权则需要由宪法来确认和保障。尽管现代宪法中并没有社团自治权的直接规定，但借助于宪法解释的技术，我们可以从宪法的概括性人权条款中推导出社团自治权的权利内容。{4}19二是宪法通过确定社会宪政的基本原则和具体制度内容，为社会宪政提供直接的宪法依据。目前，世界各国的宪法还没有出现有关社会宪政的一般化规定，但对一些特殊类型的社会组织的宪政作出了原则性规定却是非常常见的。政党组织和行业组织的社会宪政堪为典型。据亨·范·马尔赛文和格尔·范·德·唐的统计研究，略占总体的65. 5%国家的宪法规定了政党条款。{20}95在这些政党条款中，政党的宪政民主化是其主要内容。例如，《德国基本法》第21条就规定“政党内部组织应符合民主原则”。这样，政党的宪政民主制就获得了宪法上的依据和保障。此外，《西班牙宪法》关于工会和协会的条款也是一个非常典型的例子。其第7条规定：“工会和协会在尊重宪法和法律的范围内自由创建并进行活动，其内部结构和职能应当是民主的。”除政党和行业协会外，在宪法中直接对社会组织提出宪政民主要求的比较少见。但是，在普通立法层面，直接或者间接规定社会组织按照宪政民主原则进行治理的情形却是非常普遍的。{21}
相反，专制政体一般对社会宪政是排斥的。由于社会公权力天生所具有限制国家公权力的属性，专制统治者一般会压制甚至消除社会公权力的存在。它们要么直接明确地对社会组织的成长或者自治予以压制;要么为社会组织的成立设置较高的门槛条件、对其日常运作施加较为严苛的管理。在这种情形下，社会宪政是不可能存在的。当然，专制政体排斥社会宪政也并非绝对。当专制国家的统治者或者统治集团由于各种原因主动或者被动向社会作出宪政民主的改革承诺时，也可能在国家层面没有实现宪政情况下，首先在社会层面推行宪政。因为，社会宪政虽然对专制统治者进一步加强专制极权构成了威胁，但毕竟这种威胁与国家宪政相比来得更加间接和缓和，更能为专制统治者所能容忍和接受。
四、社会宪政的制度构成
“宪政”包含两个层面的内涵，即精神层面的宪政和制度层面的宪政。就宪政的精神层面而言，社会宪政和国家宪政是一致的，都以民主、人权、法治为其价值追求，最终统一于人的尊严这一最高价值目标。在制度层面，由于社会宪政和国家宪政共享一系列普遍的价值准则，因而其制度构成也会出现家族类似的特征。然而，毕竟社会宪政和国家宪政是不同领域、不同范围的宪政形式，因而其制度构成也会体现出自己的特质。概括起来，社会宪政的制度体系主要由社会民主制度、社会公权力制约制度、社会公权力保障人权制度构成。
(一)社会民主制度
国家公权力的获得是否来源于全体人民的直接或者间接的同意，这涉及生活在这个国家中的每个个体作为一个人的自主、自治方面的尊严问题。只有获得公民直接或者间接同意的国家公权力才是具有正当性的国家权力，才体现人的尊严的价值。反之，那些凭借强权压制获得的国家公权力则不具有任何正当性，是对人的尊严的侵犯和践踏。社会公权力同样如此，只有获得共同体成员直接或者间接同意的社会公权力才是正当的、合法的，反之则是不正当的、违法的，是对人的尊严侵犯。我们把社会公权力直接或者间接源于社会共同体成员同意的制度内容统称为社会民主。
首先，社会民主，是体现在社会组织层面的民主，遵循作为民主的最低的普遍的标准。就一般意义上的民主而言，固然可以因政治与文化背景的不同而受到不同解释，但它还是有一些统一适用的普遍标准。{22}53社会民主作为社会组织层面的民主行使，不应背离作为民主的普世的最低标准。主要有：共同体成员具有直接或者间接参与公共事务的资格;共同体的领袖、主要负责人及其他重要的公共决策者均由共同体成员直接或者间接选举产生;具有两个以上候选人，选民可以根据其利益或者偏好自由选择;在选举及公共决策过程中，每个参与成员具有同样份量的决策权，最终决策遵循多数人决定原则;选举的过程符合程序正义的基本要求。
其次，社会民主是一种以直接民主制为主导的民主。现代国家，从理想形态上讲，既然一切权力属于人民，那么民主的理想化形式应当是直接民主制，即由公民全体共同决定公共事务。但是，现代国家特别是疆域辽阔、人口众多的大国，要实施直接民主制具有操作上的困难。在这种条件下，间接民主制成为现代各宪政国家普遍确立的民主模式，即由公民定期选举产生的代表代替公民决定及处理国家公务。然而，对于大多数社会组织而言，并不存在在国家层面实施直接民主的障碍。尽管不乏由数万人甚至千万人组成的社会组织，但由数十人、数百人、数千人组成的社会组织是常态。因而，这就决定了社会民主可以按照直接民主制来运行。当然，这并不排除间接民主在社会民主层面的适用。对于人数众多的大型、超大型社会组织，仍有适用间接民主的必要。此外，社会组织中究竟实施直接民主还是间接民主并非强制性的义务，而由社会组织按照民主的原则来自主确定。
再次，社会民主的适用范围仅限于成员制的社会组织。根据社会组织的人员结构的差异，社会组织分为成员制的社会组织和非成员制的社会组织。成员制的社会组织主要指社团，包括政治类社会组织，如政党;行业性社团，如行业协会、工会等;学术性社团，如中国法学会、作协、文联等;专业性社团，如律师协会等。非成员制社会组织主要有基金会以及其他从事教育、卫生、科技、文化等社会服务活动的社会组织。社会组织自身的组成结构决定了社会民主仅适用于成员制社会组织，对非成员制社会组织不具有实用性。
(二)社会公权力制约制度
在国家层面，为了控制国家权力的滥用，人类已经创制了一系列制约权力的制度。从某种意义上说，这些制度是人类在政治领域中为解决权力控制问题的“技术”发明。这些“技术”主要有：以超国家权力制约国家权力、以国家权力制约国家权力、以社会权力制约国家权力。基于社会公权力和国家公权力的同质性，这三种制约权力的“技术”在社会组织层面仍然有适用的必要。当然，鉴于社会组织和国家组织在性质、规模、职能方面的差异，需要做相应改造或调整。具体包括如下内容：
首先是国家权力对社会权力的制约。关于这一问题，郭道晖教授有过非常精辟的论述。他指出：“国家权力对社会权力的制约主要是强调法律约束。任何社会组织的成立和活动都必须遵守国家宪法和法律，及有关这些组织的特别法，如政党法、社团法、新闻法、宗教法、工会法等规范。”“这些法律、法规固然是要加强对社会组织的活动的管理，对社会组织的活动与社会权力施以必要的限制，使之遵守法制和社会秩序、安全、卫生和公平正义等原则和社会公德;但限制的目的仍然在于保障其正当的、有益的或无害的活动自由，不宜限制过死。”{9}227也就是说，第一，国家权力对社会权力的控制必须遵循法治的原则，在宪法和法律的框架下进行。国家应当制定和完善有关规范社会组织活动的法律，明确社会组织活动的界限。第二，国家权力对社会公权力的制约是控制不是压制，更不是干预，国家的相关立法和执法活动应当尊重和落实社会组织所享有的宪法上的基本权利和自由，如结社权、自治权、财产权等。
其次是社会公权力内部的相互制约。人类几百年的宪政史已经证明，由于人性本身的不完美，分权制衡制度或许不能完全杜绝公权力的滥用，但这一制度却是目前人类所发现的最为有效的控制公权力滥用的制度。为了控制社会公权力的滥用，社会公权力之间的分权制衡也应当成为社会宪政的一个重要制度内容。我们看到，许多国家关于各类社会组织的立法，大都强制性规定了社会组织必须设立成员大会(或者成员代表大会)、理事会、监事会(或监事)、仲裁庭等组织机构，并且规定了不同组织机构相互制衡的关系结构，应当说这是符合社会宪政的制度理念的。德国的政党制度堪称这方面的典型。德国政党法规定，各个政党必须设立党员大会或者党员代表大会(至少每两年必须召开一次)，作为政党的最高权力机关，享有最高决策权，包括制定党纲、章程，选举党委会主席及委员、仲裁庭仲裁员;政党委员会是党员大会或者代表大会的执行机构，对其负责，接受其监督，政党委员会至少每两年向政党大会或者代表大会汇报工作成效及财务运作情况，接受审查监督。仲裁庭是纠纷解决机构，其职权主要是行使关于党章及其他内部规章的解释及适用问题，审理党员对政党所做的开除党籍不服提起的申诉。很明显，按照德国政党法规定，德国的政党作为一个社会组织，其内部完全按照三权分立制衡的宪法原则来运行，充分体现了宪政的精神理念。在我国，目前还没有统一的或者单行的社会组织法来规范社会公权力机关的组织体制和运行机制，但一些省市的行业社团立法基本是与国际接轨的，一般都强制规定了会员大会(或者会员代表大会)、理事会、监事会(或监事)三种机构分权制衡的模式。
再次是通过立法明确社会组织的信息公开义务以实现对社会公权力的控制。社会组织同时兼具公和私的双重身份。在国家和社会组织之间的关系中，社会组织以私的身份存在。在社会组织与其成员及利益相关人的关系中，社会组织则是公共职能的履行者，具有“公”的身份。信息公开是现代法治和民主原则对公共职能承担者、公权力的享有和行使者的基本要求，也是控制公权力滥用的重要手段。因此，通过立法明确社会组织的信息公开义务是非常必要的。
(三)社会公权力保障人权制度
社会公权力保障人权，是指社会公权力具有尊重和保障基本权利的宪法义务，而基本权利也具有直接对抗社会公权力的效力。这一制度和近几十年各国学术界争论不断的“基本权利的第三人效力”问题密切相关，即宪法基本权利除了对国家机关具有效力之外，是否对国家机关以外的组织和个人也具有效力。尽管大陆法系和英美法系国家对这一问题的态度有所差异，但总体而言否定基本权利对第三人的直接效力，至多只是承认基本权利对第三人的间接效力。{23}205从社会宪政的角度考量，应当承认基本权利对社会公权力的直接效力。
首先，基本权利对社会公权力具有直接效力是社会组织大量兴起的必然要求。之所以现代宪政理论否认基本权利对第三人的直接效力，与现代各国宪法坚持自由主义政治哲学的理论基础具有直接关系。自由主义理论是建立在国家与社会二元划分、个人和国家二元对立基础上的理论体系。不同的是，英美的自由主义更强调国家的消极地位，而大陆法系国家除此以外还看重国家的积极功能。在这一基础上，国家被视为惟一从事公共事务的场域，公法和国家或者国家机关具有了密不可分的联系，基本权利的直接效力对象也只能是国家。如果承认了作为公法的宪法基本权利对第三方的直接效力，无疑就打破了公私法的界限，私法自治的传统遭到破坏，个人自由受国家侵害的危险性增强。同时也淡化了国家的人权保障义务，削弱了对国家权力侵犯人权的应有警惕。
然而，随着全球“社团革命”的兴起，世界上大多数国家出现了国家公共领域和社会公共领域二元并存的格局。不独掌握国家权力的机关对个人基本权利构成直接威胁，而且日益组织化的社会组织对个人权利也有日趋严重的侵害之势。在这种情况下，“囿于政治国家宪法范围内讨论基本权利的水平效力已经没有任何意义了”。相反，“发展新型的保障基本权利免受具有潜在破坏性的社会交往权力的侵犯是必要的”。{6} 336。承认基本权利条款对社会公权力的直接效力，可以为公民的基本权利提供更加有力的保障。
其次，基本权利对社会公权力的直接效力以“公权力行为”因素的存在为前提。社会宪政强调基本权力对社会公权力的直接效力，实际上是承认基本权利的第三方直接效力。但是，基本权利对社会公权力具有直接效力，并不意味着在任何情况下基本权利都有对第三方的直接效力，而是说，基本权利能否对第三方发生直接效力关键是看第三方的行为中是否具有“公权力行为”因素的行为。只有存在公权力行为因素情形，基本权力才对社会组织具有直接效力，反之，便不具有直接效力。
再次，基本权利对社会公权力产生直接效力仅限于自由权。承认基本权利对社会公权力具有直接效力，并非对所有类型权利都适用。从基本权利本身的性质出发，适用的范围仅限于自由权，主要包括选举权、平等权、知情权、表达自由权及程序性权利。社会权的效力及于国家公权力而不应及于社会公权力。
最后，基本权利对社会公权力的直接效力要求将社会公权力行为纳入司法审查的对象范围。如同国家公权力必须接受司法审查一样，为了保障社会组织成员或利益相关人的权利不受侵犯，社会公权力也应当成为司法审查的对象。这是基本权利对社会公权力具有直接效力的必然结果。当然，司法对社会公权力审查的范围不是无限的，仅以涉及基本权利自由和正当程序的事项为限，{24}38-39出于对社会组织自治权的尊重，对于社会组织内部的技术性事项、非权力事项不宜纳入司法审查范围。
五、社会宪政的中国意义
就像宪政概念源自西方一样，社会宪政也是一个源自西方的概念。从西方的发展脉络考察，社会宪政是在国家宪政发展到一定阶段后才出现的，而且社会宪政的实施也离不开国家宪政的推动和保障。从这一点分析，社会宪政在西方颇有几分后现代的色彩。这就使我国学界难免会质疑社会宪政理论在我国的价值和意义。在我国，国家宪政仍然是一项未竟之事业，谈社会宪政似乎有些不合时宜。然而，在全球化浪潮的冲击下，我国处于前现代、现代甚至后现代并存的共时性格局之中。虽然我国国家层面的宪政转型仍未完成，但社会宪政的需求也已经产生。尽管我国的社会组织数量、规模和西方国家相比有着较大差距，社会组织发展的体制环境和法律环境仍有很大的改善空间，但社会组织在我国的大量兴起却是一个不争的事实。这实际上意味着我国面临着建设国家宪政和社会宪政的双重任务和压力。特别是，我国还存在大量的半政府、半社会的组织，其享有和行使的公权力对公民权利和自由的危险性比名义上的国家机关有过之而无不及，这些公权力既难以得到国家层面的宪政约束，更谈不上社会层面的宪政治理，俨然成了一个不受任何制约的独立王国。这说明，我国社会宪政建设的压力丝毫不比国家宪政小。因此，我国无论在理论和实践层面都应当重视社会宪政问题。此外，作为一个后发法治现代化国家，社会宪政除了具有相对较容易被接受的特点外，它还具有培养民众的宪政民主意识，积累宪政民主经验，弥补我国宪政启蒙先天不足的特殊作用。这对推动我国国家层面的宪政民主建设是非常有益的。从这一意义上讲，从社会宪政到国家宪政未尝不是我国宪政转型可供选择的路径之一。
【参考文献】
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宪法论文的开题报告篇二
《 政府间的政策扩张与政策收缩 》
单向政策由行政主体制定，在特定时空范围内实施;多项政策则构成动态博弈模式，彼此互动、互相渗透，关涉政府间关系协调。单个政府出于情境需要进行政策扩张和政策收缩，这是自身规范调整的正常行为。但在当前行政环境下，往往有多个政府各怀心思进行政策扩张，导致政策无序竞争，引发区域大战和部委纷争;抑或多个政府为规避风险而政策收缩，彼此推诿责任，看似“九龙治水”实则多方缺位，无序政策扩张和收缩贻害无穷。作为政策的制定者，政府种类千差万别，从条块关系和功能定位分析，地方政府政策覆盖本区域，中央部委政策则有广域性特质，地方政府和中央部委在职能重叠区常面临目标价值不一致情况，发生冲突时孰进孰退?精诚合作还是彼此掣肘?每个政府或行政部门都面临抉择，处置得当则彼此受益，否则会一损俱损。“规范的原则和描述之结合基于法律理性的系统化”，[1]同理之于政府决策。故需通盘考虑政府所处情境，分析政策扩张和政策收缩的合理性，建构有序竞争的行政环境，促使多元政府在互动中平衡定位，达到政策目标顺利完成，实现国家、社会和政府的关系融洽。
一、政策扩张与政策收缩：阐释及情景描述
不同国家采取不同的政策扩张和收缩措施，其方式方法依现实情况而定。
政府在不同情境下根据现有信息政策扩张或收缩，以便动态的应对发展趋势。界定政策扩张和政策收缩的概念，据汉典网解释，扩张释义为“势力、范围等的扩大”;收缩释义为“缩聚，由大变小;或紧缩，由分散变为集中”。政策扩张是政府在信息论证可行基础上，对当前政策应用地域或范围等方面予以拓展的行为。政策扩张要应对不同意见的政策“挑战每项政策的假设”，[2]不断调适平衡以适应发展需要，而非规避甚至抗争观点相左的政策。政策收缩是政府在对当前政策效果充分评估基础上，对政策的应用范畴及地域予以缩减的措施。政策收缩是基于现实境况采取的行政行为，是对政策基本执行完毕、政策难以执行等境况的回应。无论政策扩张或政策收缩，都是政府根据现实情境做出的抉择，但在法治环境缺位、政府间关系缺乏行为规范的情境下，政策冲突屡有发生。加之政绩观和行政目标并不一致，各自为政与以邻为壑的现象并不鲜见，譬如江西彭泽建核电站而并未征求安徽方面意见，引发“望江县以政府公文形式请求叫停核电站建设”[3]，这是江西的政策扩张与安徽的利益发生冲突，并未从总体层面平衡各方利益而并不妥当，可见政策扩张和政策收缩程序规范的必要性。
美国政府间的政策扩张和政策收缩较为有序。其立法、司法、行政之间有严格的界限，政策制定和执行在法治框架内进行，“联邦与州之间关于边界设定、主体性区分、国家与州之间的整合被法院重新界定”[4]。参众两院可限制总统权力，形成对行政权力的制约;联邦最高法院通过解释宪法等形式获得司法权，立法、司法、行政三者形成制衡关系。行政系统内部亦然，中央与地方间的关系明晰，各自政策制定和执行界限明确，较少发生政策冲突。以公共住房建设举例，“1933-1937年间联邦政府兴建公共住房，向穷人提供工作和廉价住房;1937年通过的《住房法》规定联邦政府承担建设责任，住房管理权则由地方政府负责。”[5]美国法律限定联邦政府建设房屋而地方政府管理，至少在一定程度上规范了政府的职能，政府间矛盾则更多通过法院予以协调。法律规范明晰了中央政府及地方政府的行为，多元政府各司其职，但关系并非一成不变。从联邦与州之间关系来说，联邦宪法框架下的州与联邦关系较为恒定;地方政府与州之间关系，则通过自治宪章等予以界定，经历了由从属到独立的转变。即便如此，美国地方政府的政策扩张依然引起纠纷，譬如地方政府为地方私利而将房子租给素质较高的中产阶层，这违背了住房救济的初衷。再如一些州将罪犯放逐到其他州，形成“负外部效应”，结果“没有人对美国的州际关系感到满意”[6]。
日本政府间是伙伴关系，政策扩张或收缩有章可循。日本政府间关系有自治法规范，中央政府更多通过财政权对地方政策予以影响。从日本历史来讲，明治维新以后中央政府呈现政策扩张趋势，在二战后则受美国体制影响而不断扩大地方政府权限，通过修订地方自治法“开辟了国家和自治体、都道府县和市镇村之间发生纠纷时可通过诉讼来解决的途径”[7]，中央与地方政府关系建构成伙伴关系。由此可见，日本作为单一制国家也在不断尊重地方政府权限，多个政府制定政策时更多通过协商方式来解决，中央政府对地方政府施加影响的途径较为灵活，由政策扩张引发冲突的几率较小，一旦发生冲突也有地方自治法等法律予以协调。日本还有全国知事会、全国都道府县议会议长会等机构协调政府间关系，在平等协商的氛围中建构稳定的伙伴型关系，在政策制定与执行中明确定位、职责明确，形成良性循环与均衡态势。
中国政府间关系缺乏法律规范，政策扩张和收缩缺乏明确秩序约束。“秩序是在社会内部建立的平衡，应为秩序的形成和自我更新创造条件。”[8]实际上，政策扩张和政策收缩经常游走于羁束与放任的边缘，政令不出中南海的例子也就不奇怪。政令原本就应考虑利益均衡问题，在任务下达而不配给资源的情况下，政策自然难以执行。譬如建设部等几部委联合几次下发房地产政策却收效甚微，国务院要求地方政府建设限价房、廉租房等，却存在开工率不足的问题，地方政府参与积极性不高，这是缺乏秩序约束的体现，地方政府普遍进行政策扩张，将房地产作为主要税源，有竭泽而渔之嫌。与此形成鲜明对照的是，英国在住房政策上则秩序井然，其制定《1890年住房法案》、《1919年住房和市镇计划法案》规范政府行为，“1919年到1939年间，地方政府建设113万套住宅，占当时新建住宅总数的28%。”[9]在法律规范下，地方政府很难将房地产作为发财致富的途径，选民也不容许地方政府胡作非为。中国缺乏法治环境及政策规范，把责任推给地方或社会并不能解决问题，而容易陷入高层三令五申在地方却难以奏效的窘境。要保障政策顺畅执行，我国当务之急在于规范政策制定和执行程序，确定各级政府尤其是地方政府的主体性地位，否则无论政策扩张还是政策收缩，都容易处于杂乱无章的境地。从主政一方的地方政府与职能涵盖全国的中央部委而言，政策制定与执行应在商榷与妥协中进行，若无法律条文约束或契约精神规范，政策扩张极易导致政策冲突。
二、政策制定主体间博弈：此消彼长
政府间政策博弈是动态模型，呈现多方扩张、多方收缩及扩张收缩共存态势。
政策扩张或收缩都是政府在特定情境下的抉择，实际上多个政策制定主体之间存在博弈过程。资源总是有限的，得先机者可在政绩等方面取得更多成效，多个政府都力求实现自身行政目标和本体价值观，在此种情况下，政策扩张难免会产生冲突，政策收缩留下的空白地带则会被占领或遗弃。在政策扩张和政策收缩在博弈过程中，会存在此消彼长现象。2012年2月4日《经济学人》刊文“中国地方政府承担了国家公共支出的五分之四，税收只能满足一半支出”[10]。这关涉分税制问题，地方政府责任多而税源匮乏，实则关系到地方政府与中央的利益博弈问题。在有效的法治环境和得力疏导下，政策冲突会由大化小进而消失，反之政策冲突则会愈演愈烈。在法治环境有待健全的国家，政策制定主体间博弈往往呈现丛林法则毫无章法的竞争冲突，这并不符合社会对政府的期待，政府的使命是服务民众，故分析政府间博弈的过程亦有必要，回归多个政策制定主体服务民众的本原。现从多方政策扩张、多方政策收缩、多方政策扩张与收缩结合等模型分析政策主体间博弈过程。
一、多方的政策扩张。政策扩张分为主动扩张和被动扩张，有政府会在政绩观冲动的驱使下主动扩张，亦有政府在情势不可违背的情况下被动扩张。从政策重叠区域而言，中央部委和地方政府都基于自身利益出台政策或政策扩张，“多重叠加且冲突的政策到基层则难以落实，基层工作工作人员无法入手”[11]，难以政策兼容的情境会损害总体利益。从发展角度而言，在一方或多方政策扩张的情况下，需要尊重各方利益和在博弈中实现平衡，尽量避免越位情况的发生，否则将引发政策冲突。在安徽望江诉江西建核电站案例中，环境评估中应考虑跨省的他者利益，这涉及江西、安徽与核电主管部门、环保部门等的博弈，江西等地政策扩张势必影响安徽民众利益，必须在博弈中达到平衡，否则将会引起另一方民意和政策的强烈反弹。从省级政府与中央部委而言，若都出于自身利益而政策扩张或收缩，结果不是两败俱伤就是互相推诿。故政策博弈需要恪守规则，在法律范畴内行事和订立行政契约，维护共同利益。
二、多方的政策收缩。政策收缩有主动收缩和被动收缩之分。政府在面临政策抉择时可能面对机遇，也会面临困境和陷阱，故政府会在难以为继或基本完成目标时主动政策收缩。一个或多个政府的政策收缩会产生空白地带，可能导致国退民进或无人监管;若属于公共领域则可通过服务外包方式予以填补，若属于私域则可做好引导调控，避免出现多方缺位。实际上地方政府和中央部委的缺位比比皆是，在当前法律与政策界限并不清晰的情境下，政府往往在面临困境时会以明哲保身态度收缩政策，导致公共利益难以保障。现代社会瞬息万变，若未建立应急机制和不明确界定职责，政府在面对危机时会规避风险而非迎难而上，这将给继任者或他者带来困惑。故应建立畅销政绩考核机制，加强对政府责任规避的监管，遏制无原则的政策收缩，并非简单考核经济发展指标，从可持续发展角度建构吸纳民间参与的政策评估机构。在确实需要政策收缩的情况下，做好收尾工作以避免虎头蛇尾，做到善始善终而博得民众满意。
三、多方的政策扩张与多方的政策收缩。建构政策扩张与政策收缩的平衡秩序，需要尊重参与各方利益以促进合作。“组成扩展秩序结构的，不但有个体，还有许多常常相互重叠的次级秩序，尽管不能给更加扩展的秩序创造基础，但在促成自愿合作方面继续保持一定的重要性。”[12]在尊重对方的独立性、平等互利、自愿协商基础上，一方的主动收缩和另一方的主动扩张会相得益彰，可填补政策空白地带，亦可造成扩张略多或空白略多，政策博弈在尊重协商的氛围中动态平衡。若打破平衡则会产生困境，譬如强势的政策扩张和被动的政策收缩，是典型的一方越位与另一方缺位，弱势一方会不配合不合作。若不对灰色地带进行规范，跑部钱进式的权力寻租难以规避，整治“驻京办”也会治标不治本。实际上，地方政府对强势中央部委亦有微词，譬如广州副市长提到“部委文件打架甚至与法律冲突现象，建议削弱中央部委权力财力”[13]。在中国当前单一制体制下，下级政府面对上位政府的政策扩张只能遵从并收缩自身政策，这种政府间政策关系前途未卜，但当前尚能维持层级制下的平衡;在条块分割管理的束缚下，跨越条块超越层级政策的政府间的政策协调难以维系，譬如吉林省林业厅与农业部之间在退耕还林等方面存在业务交叉关系，但实际上政策难以协调。再如2001年《关于基础教育改革与发展的决定》引发中小学撤并，有地方为节省开支而不顾现实裁撤学校，造成一些中小学生不得不远途跋涉上学，可见政策扩张和政策收缩在存在部分失衡，研究政策扩张或政策收缩的意义凸显。
三、政府间政策博弈的平衡路径
政府间政策博弈在动态平衡中不断交叉渗透，可通过完善法治环境、调适目标、改变架构等建构张弛有度的政策扩张与收缩模式。
一是法治环境的完善和主体地位的建构。广东省长朱小丹认为“改革最大的阻力在于既得利益格局的阻碍”，故需完善法治环境以寻求破解之道。从美国而言，其政策扩张或收缩可由法院介入，尊重各方主体地位以寻求和解。从环境保护方面举例，“环保署严格控制向海洋倾倒废弃物，纽约州向一家联邦法院起诉环保署。”[14]这些都是在法治环境调控下的政策博弈，环保署在全国范围内依法审批污染许可，纽约州则可以在州内自行决策，涉及权限覆盖与重叠问题的冲突则寻求司法途径解决，政策博弈都是在法治框架内进行，使得纽约州与环保署之间的对抗在得以缓解;即便后来环保署随形势变化而改变政策走向，都是在法治环境框架内行事。中国政府间冲突缺乏缓冲区，故需承认下级政府的主体性地位，确立立法机关对政策的监督，平衡利益相关者的需求，建构动态平衡的博弈秩序。
二是尊重平等基础上的政策调整，建构伙伴型政府间关系。从政策扩张和收缩而言，需要有章可循和井然有序。有些政策可以收缩，但涉及到核心利益时则难以退让而引发冲突，平等协商的范式可一定程度上纾解困境。中国以往亦有通过行政契约或授权彼此互惠互利的例子，只是并未进一步拓展。如“中国在70年代大规模引进西方设备，造成中央政府1974年和1979年两次严重的内外债务危机，江苏地方政府借机从中央获得了财政、外汇和外贸的部分自主权。”[15]从日本建构政府间合作伙伴关系模式而言，从教育行政管理举例，日本中小学主要由市町村设立，高等学校主要由都道府县设立，其教育政策基本据此进行，无论面对政策扩张还是收缩，各方也相安无事。中国可在税基分配方面协商，明确界定政府间的合理分工，尊重其他政策的不同意见表达，大胆授权和订立行政契约，鼓励地方政府以踏实稳健的作风开拓创新，为建构多元政府间合作伙伴关系创造条件。
三是政策目标和行政价值观的改变，政府随之做出政策扩张或收缩的调适。“法律的要求是阐释性判断，将回顾与展望的因素合在一起。”[16]从政策目标和行政价值观而言，也经历历时态的变迁过程，以此警醒公务人员和提升政策研究水平。政策目标分为长期目标和短期目标，随着时代发展而逐渐变化。从中国改革开放初期来说，目标是确立市场经济，从沿海到内地的试点，深圳特区功不可没，也印证了改革作为长远目标的必要性。此时从国家层面来讲，政策目标就是全面开放而非试点，以此实现政策博弈中均衡。从深圳个体来讲，保持长期政策优势显然很难，其发展目标只能在信息优势中引领潮流。另如温州模式与苏南模式之争中，一些隐性的政策扩张亦会显现，苏州工业园区的成功，小而言之推动了地域经济的发展，大而言之印证了开放型经济的正确，实际上也提升了地域地位和实现了政策制定者理念的扩张。行政价值观处于变化过程中，市场经济已确立主导地位并影响了行政价值观，服务型政府等理念自提出以来深刻的影响着政策博弈方向;行政契约、服务外包、赋予地方自主抉择权限等价值模式，对公务人员思维产生影响，也影响着政策扩张和收缩的路向抉择。故需确立维护民众利益的政策走向，使政府制定契合民众需求的政策和树立公义的价值观。
四是改变行政架构或行政官员的调整，使之适应政策扩张或收缩的发展需要。从历次行政改革的经验来看，无论是功能性改革还是局部性调整，都是对发展目标的添砖加瓦和对缩减目标的釜底抽薪。譬如工业和信息化产业部的组建则有在工业政策方面予以指导的现实意义，是对信息化发展的政策扩张;国家能源局则关注煤炭石油等不可再生能源等生产;而一些部委的裁撤合并，无不关涉到政策扩张与政策收缩历程;再如国家为贯彻西部大开发政策，将重庆市升格为直辖市，是地域调整以适应政策变化。从中央到地方莫不如此，调整行政机构或地域管辖范畴以适应政策发展需要，实现政策博弈中的稳定和平衡。而对一些不能有效实现行政目标、贪污渎职等官员则可采取换帅的方式，但并不宜推广，尤其是人大选举出的行政官员，毕竟涉及民意表达等方面，此方面不再赘述。政策扩张或政策收缩尽量采取合法合理的媒介执行，减少扰民因素和提升行政效率。
五是建构沟通信任的渠道，以减少政策博弈中的零和博弈发生几率。从政策扩张与政策收缩的逻辑关系来看，政府间原本就存在竞争关系，故建构信任关系并非易事。以校车配备问题为例，这并非一纸政令所能解决，凸显地方经济与中央意愿在资金等方面的相悖。但这并不代表政府间不存在合作的可能，合作的案例比比皆是，譬如美国加州大火中，时任州长施瓦辛格就寻求小布什政府的援助。在政策扩张与收缩过程中，合作的诚意十分必要，也要有“从头做起和欲进先退的勇气，一项维护个人自由的政策是唯一真正进步的政策”[17]，毕竟政府存在的本原就是为服务民众，除服务对象范畴有所不同外，其目标本应基本一致。譬如美国有各种州际委员会协调关系，运作成功的典范为田纳西河流域管理委员会。再如临沂市在全国两会时提出“希望加强与海关总署、质检总局等接触”[18]，这旨在建构合作性博弈关系，通过平等协议或行政契约等方式达成合作，有助于整合参与各方资源和提升服务整体民众水平。
从政策扩张与政策收缩的前景来看，需要回溯过去以免重蹈覆辙，亦需从发展的角度建构完善的法治环境。在缺乏法治环境和有效监管的情境下，无序政策扩张恶果显而易见，引发的政策冲突非一朝一夕所能平息;各方难以达成共识而彼此政策收缩，形成空白地带会导致雷声大雨点小。在缺乏明确权限界定的情况下，不合作各方都难以全身而退，投机者才会受益。只有建构合作伙伴关系，建构健康有序的政策扩张与政策收缩秩序，才会维护公共领域利益，在此消彼长中实现政策博弈中的平衡，在长远目标与当前目标中权衡，从而维护社会公平和实现公共利益。
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宪法论文的开题报告篇三
《 作为一个学科的货币宪法学》
宣扬民主与批判民主，一直是西方政治思想史上两条并行的主线。然而这些站在不同阵营的学者、思想家，在反思西方民主之时，往往回避了一个至关重要的部门所享有的至关重要的权力，即货币当局的货币权力。尤其是对于宪法学的研究而言，这种忽略导致了理论上的致命缺陷——使一种不受制约的权力得以存在。在现当代社会，而货币权力的不受控制已经成为侵蚀民主根基的毒素。不过自上世纪30年代以来，在政治经济学领域，一些睿智的学者开始剖析货币权力的潜在统治力，并逐渐影响到宪法学的研究，由此催生了一个新的研究领域，即货币宪法学。货币宪法学所研究的内容主要是货币当局的宪法地位，货币发行权的宪法属性，货币权力的配置与规范，货币权力与人民财产权之间的冲突与协调，货币权力与通胀、赤字以及公债之间的张力，中央银行的独立性，等等。
一、基于部门宪法的理路
部门宪法理论受到台湾学者苏永钦教授等人的关注，并认为部门宪法乃是“从社会部门的认知，去探求宪法的规范。从部门的宪法规范，再回头去整合宪法的价值秩序，确认基本权的核心内容。”[1](p1-16)至于划分部门宪法的标准，则在于一个承担着某种必不可少的主要功能的社会或政府部门的存在，或者存在某种客观需求及利益事实。[2](p23-32)湾学者对财政宪法、教育宪法、军事宪法等部门宪法所展开的研究，以及货币宪法概念在西方的提出，基本上沿循了这一理路。
货币宪法最早是由布坎南(Geoffrey Brennan)、耶格尔(L.B. Yeager)、弗里德曼(Milton Friedman)等人提出[3]，这一概念的提出基于两个客观的政治金融命题：一是随着凯恩斯主义的兴起，国家干预无孔不入，财政重负亦日积月累，而政府则积极的通过超发货币的方式获取收入，以缓解财政压力，结果带来恶性通货膨胀;一是随着金银本位的废止，中央银行的货币发行权摆脱了外在的纪律约束，化为吞噬人民财产的利维坦。面对这一历史事实，货币宪法担负起了规范法秩序，“规划国家的组织体系，实践人民基本权的保障”[4](p2)之目的的任务，其途径则是对金融怪兽的行为施以宪法性约束。
货币宪法学作为一个学科领域，有自己独特的研究对象和研究内容，所以没有为经济宪法或者财政宪法所吸收，而是成为了一个独立的学科。货币宪法既有别于市场的调控与管理，与政府的财政收支行为也不完全重合。经济宪法概念最早由“弗莱堡学派”的欧肯(Walter Eucken)、伯姆(Franz B?hms)等人引入，用以检讨德国社会从魏玛到纳粹时期的整体失败。其所关注的重点在于法律对市场环境所产生的影响，并认为如同政府的行为应当遵守政治宪法一样，经济体系也应受到一部经济宪法的规范，所有会对市场法律环境产生影响的决定，都应遵从经济宪法。[5](p4-5)立宪主义层面上的“财政宪法”一词同样由布坎南等人提出，源于他所使用的“财政-货币宪法(fiscal-monetary constitution)”一词，[6](p234)并试图通过“财政宪法”来规范政府的公共收支，尤其是规范政府通过公债获取的收入。[7]在财政宪法学的研究中，税收、财政、预算等成为了研究的重心。而货币宪法所关心的主要是货币权力与货币权利之间的宪法关系，探讨发生于货币政策的制定、执行以及货币发行行为的宪法规制，探讨通货膨胀、财政赤字等的宪法意义，显然不同于经济宪法和财政宪法。
二、货币宪法的立论基础
人民主权原则也就是通常所说的民主，它被看作最能保证政治平等、保护自由、维护公共利益、满足公民的需要以及促进道德的自我发展并做出顾及到每个人的利益的有效决策的政治制度。对这些不同目标的重视可能会影响民主制是否主要被看作是一种公众权力(自治与自我管理)的形式，或者它是否可以被看作是有其他人(比如选出的代表)支持决策的一种结构。[8](p404)在民主政体下，人民是政治权力合法性的唯一来源。只有由人民委托、认可的政府才是合法政府。如果政府滥用权力，侵害人民的权利，人民便可收回政府权力，重新建立代表他们意志的新政府。而宪法的一项基本职能就是确保人民主权得以落实。
正如史提芬·霍维茨教授所说，货币堪称市场的血液，而拥有货币发行权的当局也已经成为当今社会最具统治力的部门，弗里德曼更是把中央银行看作立法、行政、司法之外的第四种权力[9](p155-183)。货币权力作为一项事关全体人民的权力，其获得与行使自然应当以人民的同意为前提，而且这项权力只能由国家来行使并收到宪法的纪律性约束，从而使其受到民主与法治原则的约束。然而在人民是否将货币权力交给了国家这一问题上，至少在理论上还没有得到充分的证实，如哈耶克(Friedfrich A. Hayek)[10]、史提芬·霍维茨(Steven Horwitz)[11]等人就反对国家垄断货币发行权，而是建议将这项权力交给市场。即便在事实上，货币权力也并未完全由国家所垄断，在很多国家，这项权力都游离于宪法的规制之外。在美国，宪法将铸造货币的权力交给了国会(第1条第8款)，然而1913年的美联储法案却把这一权力交给了私人银行;[1]在南非等国，中央银行同样是作为私人部门存在的;[12]在西非货币联盟，西非中央银行是西非八国[2]共同的中央银行，很显然，该行不易受到国内法的调控，其在货币政策制定和货币发行方面的权力同样不易受到规范。
在我国，虽然《中国人民银行法》规定中央银行受国务院的领导，但我国宪法文本中却没有关于中央银行的任何规定，宪法第86条更是把央行行长置于国务院组成人员之外。至于《立法法》第8条所确立的立法保留条款，有关金融的基本制度应当制定法律，但现有法律对中央银行的职责权限所作的规定极为有限，即便是《人民银行法》的规定，也甚粗疏，从而使得中央银行成为一个相对超脱的部门，对中央银行权力进行规范也就缺少了现行法依据。因此，如何完善《宪法》、《立法法》、《人民银行法》以及相关金融立法，就成为了货币宪法学的理论任务。
三、货币宪法学的研究现状
虽然货币问题一直被讨论，但是直至目前，从宪法学角度所进行的研究却是寥寥无几。在这一研究领域中，西蒙斯(Henry Simons)、弗里德曼、布坎南、哈耶克(Friedfrich A. Hayek)和彼得•波恩霍尔兹(Peter Bernholz)等是具有重要影响的代表性人物，他们从不同的角度提出了自己关于货币权力以及货币宪法的认识。
货币学派的创始人弗里德曼认为无节制的货币发行、通货膨胀和扩张性的财政政策是存在于资本主义世界的罪恶，因此应当制定一部货币宪法，以约束货币供应当局，防止其滥用货币发行权。[13](p23)公共选择学派的代表人物布坎南、布伦南(James M. Buchanan)等人，更加重视规则的作用。他们认为授予政府发行不兑换货币(fiat money，即法定货币)的垄断权，它便能够以接近于零的成本创造具有经济价值的财产。面对利维坦政府对纳税人财产权所造成的威胁，仅仅依靠外在的货币规则并不能改变货币发行的性质，不如剥夺政府的货币发行权，或者是以“宪法性质的征税规则”取代货币政策的自由裁量空间。[14](p133-159)作为具有极大影响力的经济学家，哈耶克极力反对政府垄断货币发行权，他认为历史基本上就是政府制造通货膨胀的过程，政府就是不稳定的根源。所以应当废除政府对货币发行权的垄断，实现货币的私有化。[15](p32-36，114，135-136)此外，波恩霍尔兹、史提芬·霍维茨(Steven Horwitz)、芬恩·基德兰德(Finn Kydland)、马可·怀恩(Mark Wynne)和托马索·帕多阿-斯基奥帕(Tommaso Padoa-Schioppa)等宪法学者和经济学家，也对货币宪法以及货币权力行使问题展开了研究。
就可见的关于货币宪法的论述而言，往往都是作为立宪经济学的一部分提出的，并未将其视为独立的研究领域。虽然存在专门探讨货币宪法的著作，但多是针对一时一事所展开的研究，立足点也更侧重于财政经济领域。对于政府和人民在货币领域内的相互关系、政府在货币过程中的地位和权力等宪法上的核心问题，缺乏更深入系统的分析。如弗里德曼虽然重视宪法规则的作用，但他的研究主要集中在货币数量、货币供给、价格稳定、货币政策等领域。至于哈耶克和霍维茨等人，更加希望实现货币供应体系的完全公开和自由竞争，进而认为一部独立的货币宪法并无必要，所以对货币权力的宪法规范问题并不关心。不过人类当前面临的严重通货膨胀和经济危机，引发了宪法学家对货币问题的更多争论，尤其是波恩霍尔兹和史提芬·霍维茨等学者，以通货膨胀为主要的切入点，对货币权力问题进行了较为广泛的论述。
在国内，经济学家们对货币问题的研究已经较为深入，成果也比较丰富，如张维迎教授所作的《理解经济危机》、《危机中的选择》等文章，对货币发行与经济危机、通货膨胀等问题的关系有着较为细致的分析，他认为货币政策的不当运用才是经济危机的真正根源。宋鸿兵所作的《货币战争》三部曲，作为通俗读物，也为该问题的研究提供了重要的参考。然而目前国内，从宪法学角度对货币权力和货币宪法所作的专门研究，还极为少见。而《货币宪法、政治经济体制与长期通货膨胀》一文在国内的翻译，算得上是一次尝试。不过鉴于货币权力自身的独特意义，以及我国当前面临的严重通货膨胀，宪法学者似乎有必要对货币宪法学的相关命题进行更多的探讨。
四、货币宪法学的中国语境
2008年以来，中国整体经济面临着严峻的挑战，而每项挑战都同一个基本的因素发生关联——货币，而以下几种表现极为突出：其一，美国次贷危机的爆发引起连锁反应，中国深受其害，股市暴跌、企业倒闭、工人失业。金融危机的真正原因在于货币政策的不适当以及货币发行的无节制。宽松的货币政策吹大了市场泡沫，加剧了金融风险，而后由于某些令人措手不及的财政及货币政策，使得货币供应量剧减，市场资金链断裂，危机由此发生。[16]中国此前也一直推行适度宽松的货币政策，股市和房市的泡沫被高高吹起，因此难以抵御次贷危机的冲击。
其二，为应对金融危机，我国推出了积极的财政政策，特别是2009年4万亿的中央投资以及地方配套资金，带来货币的喷发，导致流动性过剩，物价持续上涨。虽然至今仍未见到令人信服的统计数据，但是物价上涨对群众日常生活所产生的影响是明显的，2011年上半年，居民消费价格指数(CPI)同比上涨5.4%。单就猪肉价格来看，仅2010年一年的时间，价格就飙升了57%[17]，2011上半年又上升了19.2%，[18]在经历了7月份的假摔之后继续上升。几年来，决策层多次强调宏观调控的首要任务就是稳定物价，也说明了通胀的严重性。而更重要的问题是，在民主体制之下，政府巨额财政支出的法律依据难寻，而由此引发的货币喷发及通货膨胀对人民的宪法财产权造成的影响，也难以获得宪法上的论证。
其三，国家审计署2011年第35号《公告》显示，中国正面临着严重的地方债务危机。在导致地方债务膨胀的多种原因中，货币体制和货币政策的影响无法被忽视。适度宽松的货币政策迫使商业银行不断扩大信贷规模，与此同时，政府一直有着借债的冲动，二者可以说是一拍即合。然而通过融资平台公司举债导致经济风险不断向银行集中，威胁到金融安全。就西方国家的历史经验来看，不论政府以何种方式偿债，长期的债务积累都不可避免地导致通货膨胀，造成人民财富的流失，并最终影响到居民和企业部门的消费、投资行为，损害经济的健康发展。
以上现实问题都要求我们从宪法学角度对中国的财政金融体制进行重新思考与审视，并说明一部严格的货币宪法的必要性。而货币宪法的目标则是在确保货币权力的运行够促进经济发展的同时，将其侵益性降到最低，使人民的财产权更有保障。当然，货币宪法首先不是在文本上表现为一部宪法典，而应当是在现有法律文本的基础上，归纳出一套规范货币权力运行的法律规则，这也是我国宪法学研究的一个基本思路。
【注释】
[1]为了使央行摆脱国会和政府的控制，1913年的《联邦储备银行法》确立了一个基本的原则，即首先美联储不需国会拨款，而由私人出资组建，且美联储主要依靠证券利息收益来保证自给自足，从而无法避免它的自利性。事实上，美联储通过证券投资获取的收入通常是其开支的数倍。(William B. Harrison., Money Financial Institutions and the Economy, Business Publications, Inc. Plano, Texas 75075,1985, P.299.)
[2]它们分别是贝宁、布基纳法索、科特迪瓦、几内亚比绍、马里共和国、尼日尔、塞内加尔和多哥。
【参考文献】
{1}苏永钦.部门宪法——宪法释义学的新路径?{A].苏永钦.部门宪法{C].台湾:元照出版有限公司,2006.
{2}洪镰德.结构功能论的法律社会学—帕森思法律观的析评{A].苏永钦.部门宪法{C].台湾:元照出版有限公司,2006.
{3}See L.B. Yeager (Ed.), In Search of a Monetary Constitution{C]. Oxford: Oxford University Press, 1962.
{4}许育典.教育宪法与教育改革{M].台湾:五南图书出版公司,2005.
{5}{澳]布伦南,{美]布坎南.宪政经济学(译者的话){A].冯克利等,译北京:中国社会科学出版社,2004.
{6}方福前.公共选择理论——政治的经济学{M].北京:人民大学出版社,2000.
{7}周刚志.财政宪法学初论{J].厦门大学学报(哲学社会科学版),2005,(2).
{8}{英]安东尼·吉登斯.社会学{M].赵旭东等,译.北京:北京大学出版社,2003.
{9}Friedman, Milton. Should There be an Independent Monetary Authority? {A}in L.B. Yeager (Ed.), In Search of a Monetary Constitution{C]. Oxford: Oxford University Press, 1962.
{10}{15}{英]哈耶克.货币的非国家化{M].姚中秋,译.北京:新星出版社,2007.
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