当前美国海军政策调整、动因及影响
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美国海军是当今世界上的巨无霸,其能力远远超过世界其他各国实力。美国也依靠其海军成为唯一一个全球驻军的国家。有人戏称,唯一能打败美国海军力量的只有美国国会。可惜这个戏言不幸变成了现实。奥巴马上台以来,因美国经历了严重的经济危机,所以他将在第二任期面临“财政悬崖”。美军在财政不支持的情况下,只能考虑如何把钱花在刀刃上———一切以未来战争需要为重。美国军费的缩减成为美国海军的扼喉之手,对海军实力的维持以及未来发展产生一定的影响。
一、美国海军政策调整的影响因素
任何一个国家的海军政策均服务于国家战略。海军的作用和功效与达成的实际效果都取决于国家战略、国家安全战略的指导。而且,海军战略不同于陆军战略之处在于,无论是在和平时期还是在战争时期都需要前者。海军战略不仅是战时要考虑,在和平时期也要有意识地为战争做准备,即关注周边均势。这种国与国之间的关系同其他要素一起决定着本国海军的建立和规模。“一支胜任的海军……胜任并不单单依赖于现存的实力均势……还必须考虑到妄图打乱这种均势的富有明显威胁性的政策。”
美国海军也是美国达成国家战略的重要工具。国家战略中,以国际对抗环境为基础来制定相应的安全战略、海军政策,并发展相对应的军事实力。
(一) 对于敌人的认知变化
冷战结束后,美国依旧以思维惯性来制约新的国际崛起势力; “9·11”事件后,美国将恐怖主义或新崛起的大国作为防范目标。但是美国国内对这两派孰先孰后、孰轻孰重有过长期的争论。只有准确预测未来敌人的主要类型,才能利用有限的财政拨款有针对性地战略部署和军力配置。
小布什任期内,美国更为关注恐怖主义。
不过小布什将恐怖主义泛化,认为世界各国主要分成两类———站在美国这一边或站在恐怖主义一边,不站在美国一边的国家就是美国的假想敌。小布什过于简单的划分,引起了世界上许多国家的不满。因此,奥巴马于2008 年上台后,采取了比较温和的外交政策,极力撇清与小布什泛化恐怖主义观点的关系。在奥巴马公开演讲中较少提及恐怖主义,并称在阿富汗的战争是针对塔利班和基地组织的军事行动。奥巴马对假想敌的认知也有别于小布什,在其第一任期内,他没有过分强调恐怖主义,也没有过分强调某一个大国可能成为其潜在对手,而是集中于多种对国家安全和价值观造成威胁的可能,比如核扩散、网络战和国际人道主义危机。2011 年4 月出版的《国家军事战略》认为,国家的未来军事目标将集中在打击极端主义,反侵略,强化国家地区安全和主导军队发展。
奥巴马在第一任期内就积极推进从伊拉克和阿富汗撤军。2011 年,美军全部从伊拉克撤军; 2011 年 5 月 2 日,美国刺杀本·拉登,赢得了反恐战争的标志性胜利; 同年 6 月22 日,奥巴马宣布从阿富汗开始撤军,1 万名美国士兵于同年底撤出,2012 年年中再撤出2. 3 万名。从此,美军在阿富汗的作战任务从军事打击转向军事支援,阿富汗将于 2014年负责自己的国家安全。其他国家驻阿富汗安全部队也将裁撤。随着伊拉克和阿富汗战事的结束,在奥巴马第二任期内,更可能会关注国际秩序和地区稳定。所以,在奥巴马第二任期内,美国将关注重心聚焦于威胁、破坏国际秩序、妨碍地区稳定的国家。与邻国冲突、支持恐怖主义的国家毫无疑问是美国的压制对象。目前,美国对叙利亚、伊朗和朝鲜极其关注,担心这些国家改变地区的局势,发生人道主义灾难。不过美国目前主要综合运用外交手段、军事威慑等向这些国家施加压力,避免地区不稳定。
近几年新兴国家,如中国、印度,正在经济、军事领域快速成长,也在改变着亚洲甚至世界的局势。因此,亚洲是美国必定关注的关键地区之一。不少学者、观察家曾认为这些新兴大国会成为北约或美国的威胁。但是这些新兴国家的兴趣点和西方的并不一致,它们更关注本国的经济发展,因此,未必重走大国的兴衰老路,从而有对美国形成安全挑战的潜力。在利比亚事件上,这些新兴国家也没有参与联合国安理会的行动,再加上各自的利益不同,也不会形成新的军事联盟。
学者、官员反倒认为新兴国家仅仅从现行的国际秩序(经济全球化) 中受益,却未能承担起足够的责任。因此,这些新兴国家对改变既有国际秩序的兴趣并不大,它们更像是游离在外的利益享受者。北约秘书长拉斯穆森认为全球秩序中有许多受益者,却较少有保护者———主要是美国和欧洲,更多的国家(包括新兴国家) 都在搭便车。但是在军费缩减的今天,欧美作为保护者角色的军事实力渐渐力不从心。所以欧美呼吁国际秩序的受益者都要承担起相应的责任。美国一方面通过对新兴国家与现有国际秩序的关系来判断的利益立场; 另一方面美国要有能力在上述地区减少冲突、维持稳定。
(二) 国家安全政策的调整
美国从布什任期到奥巴马任期,经历了从全力支持战争到有限战争,从致力全球反恐到维护全球驻军、关注重点区域、重返亚太的转变。
在恐怖主义袭击的高潮时,美国的海外驻军成为恐怖主义行动的目标物。因此,拉姆斯菲尔德认为,美国拥有强大的兵力投送能力和机动能力,因此并不需要海外驻军,他主张关停海外基地,全线收缩。拉姆斯菲尔德等人认为依靠强大的海空投送能力足以应对突发性冲突,但是他们忽视了时间、空间、后勤和政治的诸多限制。就像两次伊拉克战争所显示的那样,部队的集结和投送花费了几周甚至几个月的时间才形成了战斗力。面对不可预测、瞬息万变的新型冲突和战争,已经不可能有如此长的时间供部队集结了。
除了战争的时效性,目前威胁国家安全的邻国冲突、恐怖主义、大规模杀伤性武器、网络战的作战范围均超出国境线,形成了全球化的趋势。仅仅加强国内的安全建设并不足以应付这些威胁,仅仅依靠软实力也很难消除这些境外威胁,所以军事力量在 21 世纪依旧是地缘政治的关键因素。“阿拉伯之春”和利比亚战争爆发的突发性,说明了对国际秩序和地区稳定的威胁是随时存在的,只有全球部署才能在威胁出现时做出快速反应,阻止事态的扩大。因此,与拉姆斯菲尔德不同,奥巴马认为在全球的关键地区驻军,能够有效地对潜在对抗力量形成威慑。“当美国依旧受益于全球化和现行国际秩序,而海外部署有利于维护该环境时,美国不应该缩减海外部署。”
全球驻军正是美国基于对假想敌的判断而做出的选择,而全球驻军的目标就是维护地区均势和现行国际秩序。从军事角度观察,全球驻军的好处: 一是保证了快速反应能力、情报搜集分析能力、远距离作战能力; 另一个是提高并保障有限兵力获胜的概率。美国并不是要依靠全球驻军回到 19 世纪的炮舰外交,而是在一个难以预测的环境中,必须掌握一定的硬实力才能维护本国的既得利益。军事途径虽然不会解决冲突,但可以成为政治努力的必要工具。全球驻军的安全战略并没有忽视盟友的作用。美国认为维护现有世界秩序的责任不应该仅仅归于美国一家。温和的奥巴马强调“美国必须关注其在应对威胁、消除冲突上的领导作用,要通过盟友和海外驻军的联动维护国际秩序”。
美国的海外驻军要帮助维护地区稳定的国家提升军事实力,特别是帮助关键盟友获得应对冲突的能力,和盟友建立良好的伙伴关系,确保美军实力能够保障本国在该地区的利益。
亚洲无疑是美国全球驻军的重点。欧洲动荡日减,亚洲的均势正在发生变化,其中中东和东亚的局势极为微妙。美国认为叙利亚内战、伊朗核问题、朝鲜核问题都可能成为打破亚洲均势的因素之一。中国经济、文化发展及相应的军事力量的发展,引起了美国及其亚洲的盟友的关注。美国极其关注中国的军事现代化、日渐强硬的国家立场及由此而造成的对美国利益、军事平衡、地区稳定和国际社会的影响。《新国防战略纲要》再次强调,美国的经济和安全利益与西太平洋、东亚直至印度洋、南亚地区的发展“不可分割地联系在一起”,因此,美军必须在亚太地区实施再平衡战略部署:美国一方面希望和中国保持建设性的伙伴关系,而非军事竞争关系。这意味着建立良好的两军关系,以拓展利益、增进理解、减少误解和降低战略误判。
另一方面,面对日渐增强的中国军事实力,特别是在反介入和区域封锁领域的实力及海军实力的增强,美军海空军联合推出“海空一体战”。同时,美国更加强调和亚洲盟友的合作。2011 年 11 月,国务卿希拉里·克林顿曾为《外交政策》撰文,指出: “未来十年,美国的最重要任务之一就是不断向亚太地区增加外交、经济、战略及其他方面投入。”因此,美国扩展了与菲律宾、越南、马来西亚、巴基斯坦、印度尼西亚、新加坡和大洋洲各国的军事合作、交流和演习。实际上,美国的亚洲盟友与美国期望维护国际秩序的目标并不一致,其盟友更多期望借助美国的保护来扩大自己的利益,甚至可能制造事端引发中美冲突。为此,美国的再平衡战略也对亚洲盟友有一定的制衡。在亚太地区,由于朝核问题、中国的台海问题、日本的国家特性,美国可以说是维护亚太现有利益格局的平衡者。即使美军军费未来十年持续削减,上述地区的重要性以及战备的优先性在美国的战略格局中也不会削弱。
(三) 海军政策的延续性
冷战时期,美国奉行远洋战略,与苏联展开激烈竞争,并把争夺公海霸权作为维护国家安全的基石。20 世纪 90 年代以来,随着冷战的结束和美国外交战略的调整,美国海上战略也发生了相应的变化。美国海军是与国家战略、外交政策紧密相连,为其全球政治和外交政策服务。即使在将来,美国海军也将会为维护国际秩序和地区稳定发挥更大的作用。
依照未来战争的需要,空军的侦查能力和续航性、情报分析能力、快速部署能力尤其重要。那么,海军的作用是否会被空军和导弹部队取代? 海军诞生于商业全球化背景下商业护航以及武力开拓市场的需要。海军和商业是相辅相成的事物。一旦对外依赖的经济结构形成,海军就必然成为国家重要的发展领域。现在的经济全球化已经不需要武力开拓市场。但是自风帆时代起,大国战争中海军就成为对敌国实行经济封锁、保护本国航道和经济发展的重要工具。这个定律到现在依旧没有变化。美国的海军遍及全球,也是为了保护其遍布全球的商船和航道。这个功能并没有因为导弹的发展、空军的发展而减弱。冷战后,美海军仍坚持控制 16 个海上咽喉航道: 霍尔木兹海峡、苏伊士运河、巴拿马运河、马六甲海峡、望加锡海峡、巽他海峡、朝鲜海峡、曼德海峡、波斯湾、直布罗陀海峡、斯卡格拉克海峡、卡特加特海峡、格陵兰-冰岛-联合王国海峡、佛罗里达海峡、阿拉斯加湾、非洲以南和北美的航道。在 90% 的世界贸易运输依靠海运的今天,这些海峡可控制舰船航行和缩短海上航程,战略意义不言自明。而这 16 个关键水道也不可能完全依靠空军或陆军来守卫。亚丁湾海盗的猖獗影响了国际航运,因此,各国组建护航编队,都是为了保护商船和本国经济。可见,使用海军的目的之一依旧是维护经济和海上生命线。
海军另一大功用就是其机动能力和兵力投送能力。这正是全球驻军所必不可少的功能。战场的胜利取决于战场的火力,海战的胜利取决于战场的舰船数量及火炮火力。在缺少机动能力的情况下,全球驻军无疑需要在陆地上部署大量的兵员和武器,才能维持在某地区的强势地位,并对潜在敌人形成威胁。在有限的兵力条件下,一国可以利用兵力投送能力,短期内在某一地区形成兵力集结。比较空运和海运两种运送方式,无疑海运更加容易形成规模,而且运费低廉。在全球关键水道和重点地区部署少量驻军,在危险发生时,可利用海军迅速集结兵力。“所有这些在机动能力上的有利条件在时间上便意味着快速; 而这种运动所需时间的减少则意味着所行距离的增大,这就便于压倒兵力分散或毫无戒备之敌。”
目前,美军事基地布局的主要特点是: 以本土基地为核心,以海外基地为前沿,点线结合。前沿少量存在,本土重兵机动,中间依靠海军进行机动。正是因为海军的远航能力,海军能够达到遥远的领属关系未定或境外政治力量薄弱的地区,并施加政治影响。前沿基地使美国在战时就获得了比对抗力量更加有利的位置,掌握战场的主动,其舰队在背后既有可靠的位置停泊,又有防护严密的交通线同本土紧密相连,于是,贸易、运输和补给等各种行动均可自由进行。当敌对双方兵力旗鼓相当时,对方便不会冒险进入这样的海域。无人机的多功能研发也许会改变未来的战争方式,但是当前无人机尚以侦查为主要职责,美军的机动和兵力投送依旧主要靠海军来完成。海、空军一体化联合作战还对海军提出了更高的要求,要求海军具备为联合部队提供战略海运、海上防御和对陆打击能力。
海军在一段较长的时间内,依旧是不可替代的。
二、美国海军政策的调整
美国强大的海军,依旧是保护国家经济、维护全球驻军、打击假想敌的重要工具,依旧是全球最具影响力的海上力量。英国国际战略研究中心(IISS) 、Globalfirepower 组织和《简氏战船年鉴 2011—2012》公布的数据显示,美国现役部队总兵力为156. 9万,其中海军 27. 1568 万士兵、海军陆战队 18. 0568万士兵。
美国海军拥有 290 艘舰船。目前拥有 10 艘尼米兹级航空母舰,“福特级”首舰“福特”号航母在建,预计 2013 年下水,2015 年服役。战斗舰艇包括: 提康德罗加级巡洋舰 22 艘、伯克级驱逐舰现役 62 艘、佩里级护卫舰 17 艘、自由级濒海战斗舰 2 艘、独立级濒海战斗舰 2 艘、复仇级扫雷舰 14 艘、海岸巡逻舰8 艘,2 艘 XX-D 级先进驱逐舰在建。潜艇包括: 俄亥俄级弹道导弹核潜艇 14艘、俄亥俄级巡航导弹核潜艇 4 艘、洛杉矶级攻击型核潜艇 42 艘、海狼级攻击型核潜艇 3艘、弗吉尼亚级攻击型核潜艇服役 9 艘,在建5 艘,目标建成 30 艘替代洛杉矶级。
在财政紧缩的情况下,美国海军政策的此番调整做出依旧保持海军全球第一地位的选择。而在各军种的发展指导意见中,鉴于美国海军实力明显高于其他国家,海军没有获得如空军一般的强大发展力度,但是也没有如陆军一般成为主要裁军的方向。不过美军国海军自身的发展还是受到了军费下降的影响,面临着规模缩减、提前退役、更替延迟等诸多情况,内容涉及部队能力、舰队结构、兵力部署和国际关系的方方面面,必然会对美国海军、美国外交政策以及未来全球政治格局和海上安全形势的变化产生深刻影响。
(一) 军费下降
2007 年经济危机爆发以后,美国前任国防部长盖茨在多份文件中提出缩减军费,以及如何缩减军费的主张。2011 年是美军国防政策的转型期。2011 年 6 月 30 日,国防部长盖茨卸任。随后,中情局局长帕内塔和国防部副部长威廉·林恩也相继离职。之前担任美国国防部采购、技术和后勤副部长阿什顿·卡特于 2011 年 10 月 6 日接任国防部副部长。帕内塔和卡特都具有丰富的和华府打交道的经验。帕内塔于 1977 年至 1993 年任国会议员,在财政拨款方面颇有经验,一度是国会众议院财政委员会的主席,在克林顿任总统期间,担任过白宫的财政办公室主任。
帕内塔一直致力于依据现实需要和实际效果缩减国防经费,而不是简单地缩减政府支出。不计后果的经费缩减只会使军队缺乏训练和良好装备,也会因此致使应对突发事件无效而使人民不满。早在 2011 年《预算控制法案》中,五角大楼就已经决定 2014 年缩减预算,并且未来十年军费都将呈紧缩趋势。可是没想到,“财政悬崖”来得如此之早,军费在奥巴马的第二任期便予以缩减。2013 年 1 月 7 日,美国五角大楼财务总监罗伯特·黑尔(RobertHale) 表示,国会关于“财政悬崖”问题的临时决议或许将致使五角大楼 2013 年开支缩减 450 亿美元。
2013 年 2 月 13 日,美国国防部公布了 2013 财政年度(2012 年 10 月—2013 年 9 月) 国防预算案(包括战争经费) ,预算额超过 6 139 亿美元,比 2012 财年减少了约 5%,是“9·11”以来的首次下降。其中,2013 财年预算中的战争经费也比上一年削减了约 27%。除战争经费外的预算约为5 254亿美元,其中海军预算为 1 559. 2 亿美元,比 2012 财年批准拨款减少约 9. 14 亿美元,海军军费预算将下降 9. 4%。美国国防部长帕内塔表示,未来 10 年的削减目标总计为 4 900 亿美元。
(二) 军舰封存
由于美国国会执行财政紧缩政策,美国海军开始认真考虑预算缺口可能对海军行动部门和维修部门产生哪些影响,并认真考虑如何把这些影响降到最低。2012 年 10 月,美国海军就透露了准备封存部分舰艇以应对海军军费缩减的信息,如果 2013 年军费减少成为定局,美国海军舰队的编制将从 285 艘减少至 235 艘,多余的舰船将被封存,相应的每支舰队的服役人数也将减少,训练和研发费用也会减少。在预算讨论期间,海军部门积极向国会争取经费,避免影响过大。美国海军作战部副部长马克·弗格森上将指出,2013 财年军费的缩减会影响海军所有部门,从 2013 年 1 月到 9 月长达 6—8 个月的军费缩减会在部门内造成明显的破坏,不仅仅会影响战斗部门,还会影响研发等部门,其中影响最大的是对舰队行动和维护部门、海军采购合同以及造舰计划。由于 2013 年 3月 1 日晚,仍然没有达成一个预算协议,《预算控制法案》自动生效。海军部长瑞·麦伯斯于 2013 年 3 月 2 日宣布,海军将立即削减支出,以满足所规定的财政紧缩策略。
具体而言海军计划如下: (1) 4 月,关闭舰载机 2队(CARRIER AIR WING TWO(CVW-2) ) ,并在年底之前逐步减少其他三个舰载机联队的飞行训练时间,其中两个以上的舰载机联队仅维持在最低安全飞行水平; (2) 推迟在中南美洲的人道主义部署,包括支援舰船、海岸维修部队和医疗单位; (3) 自 4 月份起,在多个责任范围取消或推迟部署多达 6 艘舰船; (4) 4 月开始,在太平洋司令部部署四个作战后勤部队(CLF) ; (5) 尽早撤回肖普号驱逐舰(USS Shoup (DDG-86) ) ,不再护送尼米兹号航空母舰(USS Nimitz CVN-68) 前往中央司令部; (6) 尽早撤回“佩里”级加长型护卫舰“撒克”号 USS thach (FFG-43) ,不再前往南区司令部。
同时海军部还要采取如下措施: (1) 立即为修改采购合同继续谈判,因为封存和削减军费可能会造成没有资金支付剩余合同。受影响的主要采购方案涉及提前采购的弗吉尼亚级攻击型核潜艇,反应堆动力装置和联合高速船(JHSV 10) ; (弗吉尼亚级成军后预计取代洛杉矶级潜艇,计划建造 30 艘,均由纽波特纽斯造船公司、通用动力电船公司联合建造。预计中平均成本 16. 5 亿美元一艘,计划建造 30 艘,每年造 2 艘,目前实际成本23 亿美元一艘) ; (2) 暂缓海军陆战队维护项目,包括减少非全职劳动力; (3) 3 月起取消飞行员的筛选、招募工作; (4) 停止海军陆战队队员义务教育的入学学费资助; (5) 3月起暂停美国海军征兵广告以及尽量减少广告合同。
海军部还将推迟亚伯拉罕·林肯号(CVN 72) 、迈阿密号 USS miami(SSN755) 和波特号 USS porter(DDG78) 的维修工作; 推迟部署杜鲁门号航空母舰(CVN75) 和葛底斯堡号(CG64) ,暂停招聘并计划解雇文官,减少与即将部署或下一步部署无关的所有训练。海军做出的这些调整都是为了维持驻扎在海外的前沿部署。所以,只能选择减少低优先等级地区的远期业务,明显减少行动部门、培训、维护的业务。封存只是军费缩减的第一步,之后还要讨论封存舰艇的维护方案,要明确封存的影响,并希望把影响降至最小。
除了海军要封存舰艇,还有海军陆战队也要封存。海军陆战队司令詹姆斯·阿莫斯指出,由于海军陆战队体量更小,因此封存计划对其影响最大。“对别的军种封存只是打击,而对我们则是灭顶之灾。”
三、海军政策调整对海军的影响
美国的核心国家利益就是实现经济全球化,提高国民福祉。经济全球化和自由贸易要求海上航运通道的畅通,美国海军更加关注别国海军的发展是否威胁了美国的航运通道和美国对 16 个海上咽喉的控制,这就是美国海权的逻辑。美国的战略目标并没有发生变化,但是军费缩减后,海军达成战略目标的能力是否受到严重影响呢? 是否会影响全球驻军以及在某一地区的力量强弱? 全球驻军符合美国对潜在对抗力量和未来战争的判断,缩减军费后的海军也必然尽力保持完成目标的能力。花更少的钱维持军队的实力意味着必须平衡三个要素: 规模、装备、训练和准备程度。美军在全面衡量装备现代化、军队体量、军事能力、前景和风险时,将会找出新的可行之法以实现战略的全部要求。
(一) 短期影响
1. 裁员的风险
军费的缩减首先涉及裁军。美国陆军参谋长奥迪尔诺指出,下一步的裁军计划除减少美军现役部队的规模外,还要裁撤一些部队。
陆军和海军陆战队等将总计削减约 10万人。这可能会为全球驻军的目标带来一定的风险。但是此时的军队已经和 10 年前的大不相同。当下现役部队作战经验更加丰富,技术更加先进,与其他部队(如预备役、国民警卫队) 协同度更高。因此,裁军的风险并不如预期的大。为弥补裁军可能带来的地区形势变动,奥迪尔诺还指出预备役和国民警卫队也应该参与全球驻军的观点。
海军并没有成为裁军的主体,海军的军事人员所受影响更少。但是海军暂停了文员的招聘,如果需要,还有可能对文职官员规模进行削减。美国海军文职人员范围非常广泛,向上涉及海军的最高行政领导机构的海军部,向下涉及各类后勤保障部门。美国海军现有文职人员约 32 万人,占美国海军总人数的 41%。文职人员在美国海军建设中的功能也是全方位的,从高层的战略决策、中层的行政、人事管理以及基层的文员秘书都由文职人员担任。部队中的高级指挥官有不少文职的顾问和助手。文职人员还负责海军后勤保障中武器装备的存储、维修和改装,营区的营建维护,军用物资的运输以及部队的医疗卫生。文职人员中的科学家、专家还担负着几乎全部海军武器装备的研制工作和各类专业技术性工作。在军费缩减的大背景下,文职人员可能面临着一定规模的裁撤,由此可能会使岗位因人员变动而缺乏效能,甚至可能造成优质人才流失。特别是,情报获取和分析任务的增多将会与文职人员的裁员产生矛盾: 人员的减少,也意味着个人任务的增多,当个人任务增多到超过其处理能力时,将会降低组织的效率和效能,进而影响海军部门的情报获取及分析能力。裁撤中层管理类的文职人员也可能会引起海军行政管理的暂时性不适。
2. 短期内,美国对战争更为审慎
2011 年新制定的《四年防务评论》指出:“当必须使用武力时,必须在战前考虑清楚如何使用、何时使用,谨慎评估行动的风险、收益以及不行动的风险、收益。”不过,全球驻军必须得到政府、国会、媒体和民众的政策和资金支持。2012 年奥巴马继任总统,而他面临的是既成事实的“财政悬崖”。虽然伊拉克战争、阿富汗战争结束减少了战争支出,美国新海上战略的实现很可能会由于预算不足而捉襟见肘。金融危机,军费下降,关停两场战争等事实,使美国更加期望盟友在冲突中共同承担责任。这些都会影响美国未来卷入冲突的性质和程度,但这不意味着美国会裁撤全球驻军。作为一个超级大国,收缩阵线,从遍布全球的地区事务中脱身是很难的。
而且,美国还要在地区冲突中保障盟友和商船的安全,为盟友提供军事支持。美国只是会更加谨慎考虑以下问题: (1) 根据国家利益,介入冲突是否必须; (2) 军事行动的性质和期限; (3) 美国应该发展和维持何种兵种。这意味着美国不会介入所有军事突发事件,所以军事家、参谋必须开始考虑如何维持一个能应付各类复杂情况的多兵种行动部队。
军费的缩减已经对美国全球驻军造成了影响。美国对全球的政治、军事形势、美国在海外的战略利益划分了优先等级,重新确定其所需要的能力重点,并在平衡各方面需求的基础上,将有限资源向重点领域倾斜。低优先等级的地区驻军减少,武器配置减少: 阿富汗、伊拉克撤军,把欧洲交给盟友、中南美洲部署推迟; 而高优先等级地区将不受或较少受到影响,亚洲和中东是美国的重点。奥巴马将美国在亚太地区的存在和任务列为“首要之务”,不受任何军费削减措施影响。
美国海军政策调整是美国战略重心东移在军事上的反映。奥巴马称反恐战争已经结束,国会批准的战争经费也被大幅缩减,可见美国也无意为再发动一场反恐战争而派出大量军队。2013 年 4 月 15 日,波士顿马拉松比赛终点附近连续发生两起爆炸,造成 3 人死亡,上百人受伤。奥巴马 16 日就波士顿爆炸案发表演讲,正式将此次事件定性为恐怖主义的行为。
虽然极端主义卷土重来,但是考虑到国会的拨款以及国民对长期卷入反恐战争的不信任,美国再次向某国大量派驻军队反恐的可能性不大,此次波士顿爆炸事件会依靠国土安全局、联邦调查局、中央情报局小范围的予以解决。
由于军费的缩减,美国在处理高等级的地区事务时也更为审慎。使用外交手段达成目标成为美国的首选。如果外交努力不能达成目标,必要时可能会派出军队使局势滑向战争边缘,但是战争边缘更多是一种威慑和恐吓,成为达成目标的一种途径,对于实际的开战,美国将会慎之又慎。外交努力和战争边缘协调配合将成为缺钱的美国经常使用的手段。2011 年 3 月 15 日叙利亚内战爆发,冲突期间,国际社会不断努力,呼吁双方停火,避免人道主义危机。2013 年 3 月 19 日,叙利亚政府军及反对派武装互相指责对方在阿勒颇省使用含有化学物质的武器,造成十余人死亡,数十人受伤。2013 年 8 月 21 日,叙利亚反对派指控叙利亚政府军使用化学武器攻击大马士革郊区,宣称多达 1300 人遭杀害。叙政府军否认指控。在战争中使用化学武器,直接触碰到了美国设置的战争底线,8月 27 日,奥巴马与英国首相卡梅伦通电话,一致认为因叙政府使用化学武器,决定数日内对叙境内圈定目标发起导弹打击,以“保护叙平民”。随后,美国开始调兵遣将。一周时间内,海军在地中海的军事力量增加了一倍,在这一地区执行巡逻任务的驱逐舰由3 艘增至 5 艘,合计携带大约 200 枚“战斧”式巡航导弹。此外,海军还将配备 300 名海军陆战队队员和大量通讯设备的“圣安东尼奥”号两栖攻击舰从地中海以西地区调遣至此。美国国防部官员9 月1 日说,海军“尼米兹”号核动力航空母舰战斗群正驶向红海,准备好在必要时为美国有限打击叙利亚目标提供支持,因美国政府近期酝酿对叙利亚发动军事行动而增援部署。受联邦政府财政紧缩政策影响,美军在海湾地区只维持单航母,“尼米兹”号航母结束任务后前往热点地区继续待命,实际上恢复了美军在这一地区的双航母配置。俄罗斯海军在地中海水域有“无畏”级导弹驱逐舰和“亚历山大·沙巴林”号、“涅韦尔斯科伊”号、“佩列斯韦特”号大型登陆舰执行任务,后增派了“潘捷列耶夫海军上将”号大型反潜舰、“新切尔卡斯克”号大型登陆舰、“明斯克”号大型登陆舰和“亚速”号侦察舰、“尼古拉·菲利琴科夫”号大型登陆舰。一时间,战云密布,美俄两国似乎即将为了叙利亚而发生正面冲突。实际,双方都在运用战争边缘策略向对方施加压力。虽然叙利亚不惧美国的军事打击,但最后还是选择了以销毁化学武器来换取本国和平的策略。2013 年 9 月 14 日,俄罗斯外长拉夫罗夫与美国国务卿克里在日内瓦就转移或销毁叙利亚化学武器达成协议。美国依靠其强大的军事实力来调兵遣将震慑住了对手,再通过外交手段达成了目标。可见,军事依旧是达成政治目标的重要途径。在军费缩减的情况下,更多依靠战争威慑而非实际开战的做法对美国会更有利,而且效益更高。
3. 协同作战
有限的经费还必须用在刀刃上,因此,军费的支出必须考虑收益率。比如: 维持重点军队的性能,按照作战要求选购性价比高的装备,减少指挥层,发展替代能源,提高军队运作效率等。在穆伦及其继任者加里·拉夫黑德上将(Adm. Gary Roughead) 的领导下,美国政府已经首次按照《21 世纪海权合作战略》将国内三支海上力量(海军、海军陆战队和海岸警卫队) 集合起来,实现联动。在此情况下,美国海军将会参与更多的共同防务行动,通过苦心经营维持与盟友的信任和合作。所以,长期与他国的合作、海上执法的新形式(比如海上反恐、反武器扩散和反毒品走私) 、区域海洋管理框架、作战能力建设、人道主义援助和救灾将成为美国海军新的工作重点。
为了有效率、有效果地进行战争,首先要强化海空协同作战。将制空权和制海权结合起来,既具有效打击能力,又有机动能力,比较符合“减少风险,扩大收益”的战略想法。
同时,还需要打破海军相对独立的、自成体系的传统思维。海军的构成既有水面舰艇、潜艇、航母从水面、水下、水上全方位的武力配置,又有海军航空兵、海军陆战队、海军舰艇人员的全面配置。因此相较于其他兵种,在作战时更加独立,武器配置上也容易产生不同标准,因而与其他兵种不能通用。在新安全战略指导下,美国强调了海军航空兵和空军装备的通用性,以及海军和空军的战略战术协同性,并通过必要的军事演习和军事行动达成训练的目的。
(二) 长期影响
1. 缺少培训和训练将会影响军队战斗力
从长远来看,军费缩减引起的训练减少,会影响美国的军队战斗力。美国在战争初期(特别是一战、二战) 其士兵也只能在战争中学习战争,积累经验,这种成长的代价是巨大的。经历过战争的军官成为军队高层后,对这种战争代价进行了反思,开始在军队日常训练中更加注重实战的模拟,使士兵在战争前学习,从而形成战斗力并减少伤亡。这样的日常训练形成了今日美军强大的战斗力。
但是此次战争经费的缩减及由此而造成的军队训练费用的缩减,已经减少了舰载机的飞行训练,仅仅维持最低安全飞行训练,而不是追求驾驶技术的熟练。未来更多部门的训练都会受到影响。目前影响尚不严重,因为刚经历了伊拉克战争、阿富汗战争的士兵训练有素,经验丰富。一旦训练有素的士兵大量退役,大量新兵替补进来,训练不足的劣势会体现得更加清楚。因此,一旦预算情况得到好转,训练费用将会立刻恢复。预算情况何时好转,还要看国内经济环境、两党的国会角力和海军部门的具体规划。
2. 规模控制将会出现任务过载情况
美国海军将会面临着舰队小型化和任务多样化之间的矛盾。2013 年,美国海军舰只总数将减少至 235 艘,但是美国海军的任务却在增加。从 2007 年起,战地指挥官对前沿海军部署的需求一再增长,其中对航母编队的需求增长了 29%,水面部队增长 76%,两栖战部队增长 86%,独立部署的两栖战舰只增长 53%。
2012 年 1 月出台的《可持续的美国全球领导: 21 世纪国防战略重点》强调:未来美军将更小、更精简,但更敏捷、更灵活,准备更充分,技术上更先进。目前的全球驻军除了作战需要,还必须关注多种多样的任务需求,比如: 平叛、反恐、训练盟军、塑造战略环境和阻止危险地区冲突爆发等等。如何在舰队规模可能缩小的情形下,继续保持美军在全球的影响力和各类型任务上的表现,将成为长期困扰美国海军的难题。
3. 采购合同受影响并直接影响装备升级
对于伊拉克战争、阿富汗战争、利比亚战争所体现出来的战场特点,美国的军火采购计划也面临着调整。利比亚行动说明空军、特战队、情报部队和后勤部队成为达成政治目标的更有效途径,美国将更多的军费花费在性价比高的空军装备以及新式武器上,大力发展无人机、侦察机、预警机和空中加油机。就 2013 财年国防预算草案的具体内容来看,美国国防部将暂时搁置最尖端隐形战机 F-35 的采购等计划,以缩减相关经费。
美国海军的大批舰只将于 2020 年前后退役。美国原定的造舰计划是从 2011 年到2040 年,平均每年花费 159 亿美元建造新舰替换旧舰。国会预算办公室甚至认为造舰费用可能高达每年 190 亿美元。但是目前的财政拨款,已经不足以更换新舰。预计目前封存的主要是即将退役的旧舰,而且可能为了添置新舰船封存更多旧舰,这些旧舰如在2020 年还未得到财政支持而解封,估计会直接进入退役程序。
长远来看,美国在未来 10 年会迎来新一轮的海军大裁军。所不同的是,1922 年到1936 年的“海军假日”时代(Navy Holiday) ,在美国主导和提议下,各国通过约定的海军吨位限制,终止了大型战列舰建造计划。幸运的是,美国在 1920—1930 年代发展了航空母舰,才没有在二战中失去优势。当前的美国已经不是当时的美国,这一次,第一海军强国人为缩小与其他海军强国之间的差距,是对自己的 10 艘航空母舰的数量和能力远远超过其他国家的自信。不过,美军的这一举动,无疑和 1885 年英国制定的两项强标准极其相像———英国海军必须保持足以与两个敌国的联合舰队作战的实力,海军的吨位标准相当于两个其他最强国的吨位综合,并以此来判定其他强国对自己的威胁。德国海军的快速发展威胁到了英国的两强标准,遂发生了第一次世界大战。美国也会关注其他大国发展航母,特别是核动力航母的进程以及与本地区美国海军的实力对比。如果航母快速形成战斗力,并且数量多于美国该地区的航母数量,则该国最有可能成为美国的假想敌。
四、美国海军政策调整对其亚洲战略的影响
亚洲是美国全球战略的重中之重。美国虽然将中东和亚洲视为最重要的两个地区。但是中东因为区域内没有一个比较大的、有实力的国家,因而美国能够用战争威胁达到目的。但是亚洲,特别是东亚有太多有实力的国家,一般的威慑难以起到作用。美国的亚洲再平衡战略完全需要军事实力特别是海军实力做后盾,有时甚至可能出现不得已而为之的军事行动。
中国经济、军事的发展改变了东亚的均势,引起美国的极大关注。据美国国防部估计,2000 年至 2010 年,中国现代化柴油攻击潜艇由原来总量的 7% 上升到 50%,现代性核动力攻击潜艇由零直接上升到 33%,现代化驱逐舰由 20%上升到 50%,现代化护卫舰由 25%上升到 45%,中国军队有效控制海域和威慑距离也不断扩展至海岸以外 1 850 公里。
中国第一艘航母已经下水,虽然要形成战斗力尚需假以时日,且与美国太平洋舰队的 6 艘核动力航母相比尚不足以构成威胁,但是其承载的军事现代化和远洋战斗能力的意义已不容小觑。中国经常通过宫古海峡,穿过第一岛链,前往西太平洋例行训练。亚洲的均势正在向有利于中国的方面转移。而美国的亚洲盟友之一———日本社会老龄化严重,经济长期低迷,虽然还拥有世界最强的反潜能力,但是日本一些政客已经感觉到均势的转换,因而大力鼓吹“中国威胁论”,并期望联合其他国家一起对抗日渐强大的中国。
美国也感受到了亚洲均势的变化,但是美国有没有将中国作为假想敌。就目前中国的海军实力而言,各项数据均远远低于美国的标准。就算美国封存了战舰,在不重要的地区减少了部署,中国与美国的海军、空军军事技术和作战实力还存在着很大的差距。潜艇是相对弱小的海军对抗强大对手以及商船的相当有效的工具,而且潜艇比水面舰艇便宜,具有建造速度快,乘员人数少,隐蔽性强等主要优势。中国柴油潜艇和多用途核潜艇数量排名世界第一,但是实力不如美国和俄罗斯,特别是静音技术方面。美国潜艇实力最强,不算隶属战略核力量的战略导弹核潜艇在内,其他先进潜艇具备非常广泛的作战能力———无论是对抗任何国家的海军,还是使用“战斧”巡航导弹打击敌方沿岸目标。
同时,美国还拥有最强大的反潜能力,现在利用网络战概念的新型监测系统,以及对广阔大洋的监测能力,理论上能够在 30—35 公里处监测到世界上最安静的“海狼”级核潜艇,并能在 200 公里外捕捉俄罗斯噪声最高的潜艇。中国的潜艇如果想突破美国的监测还有一定难度。美国认为,中国军事实力有了快速的发展,但是尚未达到美国的水平,也不会全面威胁美国的亚洲存在。
就目前中国的国家战略而言,美国认为中国发展与国际秩序的关联性还不确定。中国一方面将着重强化改革开放、经济全球化的大好发展时机; 但是另一方面又强调自身的特殊性,在维护国际秩序上表现出自己的特色。美国通过观察中国内政外交的各种行为是否符合国际秩序、地区稳定和美国国家利益,来适时调整对中国的政策。对于中国军事实力提升明显、战略目标不甚明确的情况,美国只能两边下注,成为亚洲的平衡者,期望亚洲维持均势: 一方面希望中国稳定,开放市场,不会希望其他国家挑起事端阻碍中国经济的发展; 另一方面希望中国更加积极地按照美国认为的世界通行的原则来处理国际事务。美国人刚刚结束了两场战争,经济刚刚出现了好转,因此对战争更加审慎。只有在中国成为美国认为的现有国际秩序的破坏者,或者是在地区事务处理上采取强硬立场,并用强硬行动严重破坏均势的情况下,并通过外交努力、战争威胁都不起作用,美国才会与中国开战,而且战争的代价是非常巨大的。因此,美国希望中国能够走上和美国共同维护国际秩序的道路,“平衡者”的角色可能也是将中国导向这一目标的政策工具。
不过,就算美国是亚洲的平衡者,但是平衡者也会选择能和自己并肩战斗的、利益相同或相近的国家予以支持。一旦中国放弃自己的原则,按国美国的标准融入国际秩序,并为维护国际秩序而努力,美国可能会亲手终结与日本的紧密关系,从而结交实力更强大的、新的亚洲“盟友”。但依美国的原则而行事,对于中国而言势必会受到一些利益上的损害,这与中国的国家利益不符,当然,建构与美国的积极关系是中国一直所努力的。美国抛弃日本而与中国交好正是日本政客最害怕出现的情况。二战结束后,战败国日本经过美国改造,《和平宪法》成为其发起战争的最大桎梏,一时间难以逾越。所以日本政客不断引导日本向美国施加压力,捆绑住美国。
同时,日本期望在中国羽翼未丰前挑起事端,强迫美国依照美日同盟和自己站在同一条战线上,并不断给美国灌输将中国扼杀于未崛起之时的“窗口时间”。期望在亚洲挑起事端的不仅仅是日本。中国的发展不足以威胁美国,但是会让周边国家和地区感受到双边解决问题的难度在增加。因此,周边国家和地区,特别是与中国存在岛屿争端、领土争端和结构冲突的国家和地区感受到双边谈判中自己日渐处于弱势,也希望美国能够成为平衡者的角色,从而保护自己的利益。
亚洲局势的日益复杂,也使得美国更加注重在亚洲维持和平,不能轻易被卷入冲突。
美国的再平衡战略对可能不断挑起事端的盟友同样有效。美国不期望与中国开战,也尽量避免被亚洲某国卷入战争而损害美国利益的情况。因此,美国在该轮海军政策调整中,并没有缩减太平洋舰队的规模,而是维持了该地区的军事开支,也是为了需要一定的军事实力使平衡者的角色能够发挥功用。同时,美国选择在中国态度、行为与国际秩序之间的关系未辨明时,依旧维持均势。对于钓鱼岛事件,中国在钓鱼岛海域巡航从无到有,并成为了一项例行工作,中国获得了一定的优势。日本略微失势,于是想开辟新的前沿基地,挽回劣势。2013 年 10 月 6 日,日本防卫大臣小野寺五典在视察硫磺岛时表示,将把该岛作为日本离岛防卫据点,强化对硫磺岛附近海域的防卫警戒部署,并计划于 2017年在硫磺岛上启动监听设施。这一举措,被解读为既针对中国经常穿越宫古海峡、巡航钓鱼岛的回击,也可能针对美国的关岛基地和太平洋上的活动。于是美国为了平衡,双管齐下。2013 年10 月8 日,巴厘岛 APEC 部长级会议期间,美国、日本、澳大利亚三国外长发表联合声明,不允许任何单方面行动改变东海、南海局势。美国通过扩大同盟向中国施加更大的压力,同时也寻找到可能的军事行动的参与者。这份联合声明也约束日本在钓鱼岛的行为。美、日、澳声明很明显是为了维持均势,避免发生改变。同时,2013 年10 月 16 日,小哈利·哈里斯将成为太平洋舰队司令,他的日裔身份成为美国安抚日本、消除民族主义情绪、避免右倾化的一张牌。
美国正在沸腾的东亚竭尽全力维持住均势。美国通过邀请中国参加太平洋军演,一方面显示力量,一方面也增进了解,避免误解; 同时也通过与盟友的军事演习,期望盟友之间能够消除隔阂,达成协同。由美国主导的多国联合演习,过去以演练海上搜救、反海盗、反恐、人道主义救援等非传统安全科目为主。2012 年以来,美国军演的演习科目主要针对外交热点,似乎是为外交努力破产时的极端情况做准备。2013 年 6 月 14 日,日本自卫队与美军在美国加利福尼亚州举行联合夺岛演习。2013 年 10 月 10 日,美、韩、日三国举行联合海上军事演习,美国的“乔治·华盛顿”号航母、“安提坦”号导弹巡洋舰、“普雷布尔”号导弹驱逐舰,韩国海军和日本海上自卫队装备宙斯盾系统的驱逐舰和护卫舰共同参与,地点位于中国黄海附近,演习的科目肯定考虑了在双方陆基导弹覆盖范围内的双方海军优势力量的正面冲突。可见,美国及盟友的军事演习更加重视实战性,空战、防空、空地攻击、近距离空中支援、登陆作战、两栖作战、反潜作战等传统作战科目成为主要演习科目,更加强调共同应对军事危机。
美国海军政策的调整,使其对待战争的态度更加审慎。但是审慎的态度,并不意味着绝对不会卷入战争,并不意味不会对可能卷入的战争做准备。均拥有核武器的中国和美国,开战的可能性很小,但是 2013 年双方的军事演习科目无疑透露出为最坏情况做准备的信息,均通过演习模拟了双方可能会出现的战斗区域、战斗形式和武器装备,以及可能出现的状况。美国通过实战模拟,精确地计算战争成本,这对缺钱的美国无疑是十分重要的。通过计算,美国能够更加清楚自己什么情况下才会卷入战斗。按照双方的国家利益、国家战略和预算水平,美国介入武力冲突的情况有以下几种可能性: (1) 中国台湾独立,大陆武力维护国家统一,对中国台湾开战,并且有兵力投送至中国台湾岛内; (2) 中国和日本钓鱼岛事件升级,双方开战,并且战争范围越出争议地区,波及冲绳和日本本土;(3) 中国在南海夺回菲律宾、越南、马来西亚等国侵占的南海岛礁,战争时间延长以至于影响到国际航线的通行能力,或者是打击了上述各国本土; (4) 朝鲜对韩国、日本动武,美国打击朝鲜的战略纵深地区误伤中国东北地区; (5) 中国希望掌握马六甲海峡、望加锡海峡、巽他海峡,威胁美国对该海峡的掌控;(6) 在南海、东海切断美国航线。
中国在处理东海、南海、台海事务时,以国际法和国际规则为基础,能够控制冲突的规模、区域和时长,速战速决造成的既成事实,可能迫使美国接受现状。美国实际卷入冲突的可能性比较小,更多会使用经济制裁、战争威胁等手段,期望维持住均势。前述 3种可能性均是中国和别国及地区的矛盾升级,美国卷入; 第 4 种是中国卷入; 后 2 种是中美结构性冲突,发生正面矛盾。而中美双方一旦卷入引发战斗升级,前述 4 种可能性也很容易导致后 2 种情况的发生。中国和美国海军最可能的局部战场依旧在中国东海、南海、台海,中国三大舰队面对的敌人就是美国第七舰队甚至第三舰队。
在武器装备方面,与美国相比,中国的航空母舰、舰载机、无人机、预警机、加油机还有差距,水面舰艇的吨位和作战能力还需要提升,并且三大舰队协同作战、航空母舰形成战斗力还需假以时日。但是中国军力日渐提升,使得美国可能的战争成本不断增加。美国对中国的岸基导弹、反舰导弹、网络战的能力不敢小觑。前任美国国防部长盖茨于2009 年指出,中国军队网络空间战、反卫星战、防空和反舰武器以及弹道导弹方面的投资,将会直接威胁美国在西太平洋地区投送力量行动、前沿空军基地、航母打击大队和水面战舰等安全。美军认为,如果中美围绕中国台湾或东亚其他一些热点爆发战争,为挫败美军,中国军队会先发制人,使用在中国东海部署的短程弹道导弹和中程弹道导弹(射程 1000—3000 公里) ,袭击美军西太平洋第二岛链内的空海军基地、战区的航母和大型水面战舰等重要目标。为了避免战斗升级,美国也必须考虑怎样控制战争规模,并尽量把规模控制在常规战争和局域冲突之中。
美国希望亚洲维持现状和均势,但是亚洲局势变化的主导权似乎在中国的手中。美国极其关注中国的态度和做法,并以此来判定是敌是友和采取相应对策。关键的是,中国海军高层要在国家大战略下思考新时期的海军战略,投入海军的目的和情况,因为这决定了亚洲的走向。
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