保护世界文化遗产论文(2)
保护世界文化遗产论文篇二
北京市世界文化遗产立法保护与制度建设
摘要近些年来，“申遗”逐渐在我国形成了一股热潮，世界遗产的保护也日益成为世人关注的焦点。北京市作为千年古都，其在世界遗产、特别是世界文化遗产保护的问题上极具代表性。随着社会经济的高速发展，遗产管理面临着保护与开发的矛盾，这也反映出了现阶段北京市，乃至我国文化遗产在保护过程中所面临的立法缺位和管理相对混乱的问题。尽快完善世界遗产保护的法律体系、理清管理体制，应会成为今后北京市世界遗产保护的重中之重。
关键词世界文化遗产 法律保护 制度建设
基金项目：北京市大学生科学研究与创业行动计划(101002218)。
作者简介：赵建玲、胡杰飞，北京林业大学人文社会科学学院2008级法学专业在读本科生。
中图分类号：D923.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)04-183-03
自1987年世界遗产委员会第11届会议批准中国的故宫等六处遗产列入《世界遗产名录》(World Heritage List)至2010年8月，中国已有40处文化遗址和自然景观列入《世界遗产名录》。其中文化遗产28项，自然遗产8项，文化和自然双重遗产4项。仅北京市就有故宫、天坛、颐和园、长城、明十三陵和周口店遗址六处世界文化遗产，是我国拥有世界文化遗产最多的城市。从北京市对世界文化遗产保护的变迁过程中，我们也可以窥见全国对世界遗产保护的进程。
一、北京市六处世界文化遗产法律保护现状
近年来，随着经济的快速发展，在“申遗热”的同时，世界遗产的保护也开始备受世人的关注。在国际法方面，我国世界遗产保护所依据的法律主要是《保护世界文化和自然遗产公约》(Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage，以下简称《世界遗产公约》)等国际条约，以及国际软法性文件;在国内法方面，各个世界遗产依据其所具有的“不同身份”而受到不同法律的保护，主要是根据《中华人民共和国文物保护法》(2007年12月29日起施行，以下简称《文物保护法》)、《历史文化名城名镇名村保护条例》(2008年7月1日起施行)和《风景名胜区条例》(2006年12月1日起施行)等进行保护。为了增强对世界遗产保护的力度和针对性，2002年4月，文化部、国家文物局等九部委联合发布了《关于加强和改善世界遗产保护管理工作的意见》(以下简称《意见》)，2006年11月，文化部又通过了《世界文化遗产保护管理办法》，对全国范围内的世界遗产的保护进行了专门的规定。
就北京市的六处世界文化遗产而言，除了受以上的法律法规及北京市对上述法规进行细化制定的一些地方性法规、规章的保护以外，还受到其他法律法规的保护。例如，明十三陵有北京市政府制定的《北京市明十三陵保护管理办法》(2002年9月1日起施行)，长城有国务院颁布的《长城保护条例》(2006年12月1日起施行)，周口店“北京人”遗址(以下简称周口店遗址)有北京市政府颁布的《周口店遗址保护管理办法》(2009年6月1日起施行)和文物局发布的《国家考古遗址公园管理办法(试行)》(2009年12月17日起施行)。此外，故宫和天坛作为公园，其保护还受《北京市公园条例》(2003年1月1日起施行)的调整。
二、北京市世界文化遗产保护过程中存在的法律问题
(一)专门立法保护缺位
《世界遗产公约》第4条规定“本公约缔约国均承认,保证第1条和第2条中提及的、本国领土内的文化和自然遗产的确定、保护、保存、展出和遗传后代,主要是有关国家的责任①”，将对世界遗产保护的责任规定为主要由国家承担。第5条中又指出为保护、保存和展出本国领土内的文化和自然遗产各缔约国应尽力做到“(d)采取为确定、保护、保存、展出和恢复这类遗产所需的适当的法律、科学、技术和财政措施②”，要求各国应有适当的法律对世界遗产进行必要的保护。然而通过前一部分对北京市六处世界文化遗产的简单介绍我们不难发现，在国家立法层面，我国并没有专门的《世界遗产保护法》或《文化遗产保护法》，北京市六处世界文化遗产的保护主要依靠的是《文物保护法》、《历史文化名城名镇名村保护条例》、《风景名胜区保护条例》以及公园的有关法律法规进行保护。但由于“文物”、“历史文化名城”、“风景名胜区”、“公园”、“世界文化遗产”等都有其特定的含义，它们相互之间虽有重合的部分，但也有不同的部分。《文物保护法》作为我国文物保护的基本法律，其规定难免过于笼统，操作性差，且根据《文物保护法》第2条的规定，“文物”所包含的范围甚广，难以对其中的世界遗产进行专门性的保护。“历史文化名城”针对的是城市的概念，其保护着眼于城市整体上的保护，北京市的世界文化遗产只能作为北京这一历史文化名城的一部分予以保护。“风景名胜区”和“公园”都无法区分世界遗产与一般风景名胜或公园的特点。由于以上各个概念本身的差异性及其侧重点的不同，再加上世界遗产的“多重身份”，简单地把“世界文化遗产”等同于以上几种概念来保护，往往使得世界文化遗产的保护出现多个法律都适用，或者是都不适用的问题，很难切实起到保护世界文化遗产的作用。
作为世界文化遗产，他们大多只是依靠国际公约及软法性文件进行保护，少有对应的专门用来保护世界文化遗产的国内法律法规。九部委发布的《意见》虽然在倡导保护世界遗产方面有重大的意义，表明了国家对加强和改善世界遗产保护管理工作的重视，但依据《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)的规定，意见不是法律，不能作为执法的依据。而文化部发布的《世界文化遗产保护管理办法》虽是对世界文化遗产进行专门保护的国内法规范，但依据《立法法》的规定，其仅属于部委规章，立法层级较低，针对我国现在世界文化遗产破坏严重的现状而言，其保护力度是不够的。而且，就保护世界文化遗产的重要性而言，上述法律法规的立法层级也较低，不足以提供足够的法律方面的保护。还有就是针对全省的世界遗产保护的立法，如《四川省世界遗产保护条例》，或者是针对某个世界遗产的立法，如《福建省武夷山世界文化和自然遗产保护条例》、《长城保护条例》、《北京市明十三陵保护管理办法》、《周口店遗址保护管理办法》等，这些立法对世界遗产的保护固然很重要，但其局限性在于立法层级和适用范围。不可否认，近几年来我国关于世界遗产的专门立法对于保护世界遗产起到了很大的作用，但与我国众多的世界遗产相比，国内立法仍显不足，需要尽快制定一部全国性的保护世界遗产的专门法律，提高立法的层级和保护的针对性，从而在法律层面为世界遗产提供更强有力的保护。
(二)管理体制相对混乱
由于世界遗产的管理部门是通过法律来确定的，而我国又没有世界遗产的专门立法，世界遗产的保护所依据的是《文物保护法》等法律法规，但不同的法律法规所规定的管理部门又不尽相同，文物的保护归文物局管理③，历史名城和风景名胜区的管理部门是建设部④，公园的管理则由园林局负责⑤，此外还有旅游局、环保局和各级地方政府等相关部门负有保护责任。我国这种职能重叠，纵向分离的文化遗产的管理体系，很容易导致条块分割、多头管理的局面。关于北京市六处世界文化遗产管理体系的具体情况，可以参阅表一。
世界文化遗产名称庆县人民政府区区局院院北京人”遗址民政府京人遗址管理处京人遗址管理处京市园林局、文物局处处北京市园林局、文物局理处理处民政府三陵特区办事处三陵特区办事处界文化遗产，且都位于北京，但六处文化遗产的管理机构各异，且没有一个统一的上级主管部门。随着市场观念的增强，利益的纷争势必将使遗产间的协调保护变得越来越困难。《关于在国家一级保护文化和自然遗产的建议》强调文化和自然遗产构成一个和谐的整体，其组成部分不可分割。文物部门、建设部门和园林部门分别对法定的、由这些部门各自主管的文物、风景名胜区、公园的管理工作可谓尽心尽力，但对于作为一个和谐整体的世界遗产保护来说，行政成本实际上耗散了管理效能。
三、北京市世界文化遗产保护展望
世界文化遗产的保护是一项重大而艰巨的任务，其具体表现在保护的综合性和复杂性上，这一任务的完成需要各方面的协调配合。针对我国世界文化遗产保护过程中的法律缺位及管理机构职责、权力界限不清等问题，我们有必要进行统一的立法，规定统一的世界文化遗产管理机构，负责遗产的保护和各部门的协调配合，以更好的保护世界文化遗产。
(一)尽快制定保护世界遗产的专门法律
国外保护世界遗产的经验表明，遗产保护法律先行，并且在此基础上建立起完善的法律保护体系。早在1913年，法国就制定了《保护历史古迹法》，成为世界上第一部保护文化遗产的现代法律。之后又针对相应的遗产概念，确定了一整套行政管理体系、资金保障体系、监督体系、公众参与体系等，使得保护制度法制化。⑥德国在加入《世界遗产公约》之前，其国内法也已经有相当的基础，1971年古迹保护的内容已纳入联邦建筑基本法;在成为遗产地国后，国内立法的理念和原则都努力与国际法保持一致，并在保护体系中确立一系列相应的政策、条例、政令对自然文化遗产保护的各个层面做出相应的规定。⑦其他国家，如美国、日本、英国、俄罗斯等，也都制定了保护世界遗产的专门法律，并将国内法与国际法进行了衔接，建立了严密的保护机制。
可见，世界遗产专门立法保护是发展趋势，我国进行世界遗产专门立法的国内条件也逐渐成熟。在理论面，陈淳等众多学者和研究人员都论述了世界遗产保护专门立法的必要性。在实践方面，随着市场经济的发展，遗产旅游热的兴起，世界遗产保护过程中立法缺失带来的问题凸显，越来越多的人开始呼吁世界遗产进行专门立法。在今年召开的全国人民代表会议上，人大代表王虹同志“建议国家应尽快出台世界遗产保护的专门性法律法规”。⑧在立法实践方面，2002年文化部等九部委发布的《意见》虽算不上是立法，但它却指出了现在遗产保护过程中存在的问题，强调了保护世界遗产的重要性，并指出了制定中国世界遗产保护管理专项法规的必要性。2006年文化部发布的《世界文化遗产保护管理办法》和2002年四川省人大会通过的《四川省世界遗产保护条例》规定了国内法与国际法的衔接、世界遗产保护的原则、专门的管理机构、专项经费及监测制度、法律责任等，构建了世界遗产保护专门立法的框架，为全国范围内进行世界遗产保护专门立法提供了宝贵的经验。我国现在已经急需出台一部保护世界遗产的专门法律了。
但鉴于全国性法律的颁布并非一朝一夕所能完成的，即便条件成熟也尚需时日，北京作为一个拥有丰富的文化遗产和文化遗产保护、管理经验的城市，完全有能力也有必要在全国性的法律出台之前，响应人大代表的号召，率先制定北京市专门保护世界遗产的地方性法规和规章，以便更好的保护本市的世界遗产,同时也可以为全国范围内世界遗产保护的立法提供借鉴。
(二)整合现有资源，尽快明确管理部门
世界遗产的保护是一项综合性的任务，需要各个部门的协调配合。我国在计划经济条件下形成的条块分割、纵向分离的管理模式，职责过于细化导致遗产管理中一方面是你中有我，我中有你，另一方面又出现管理“真空”，不利于遗产的保护。九部委发布的《意见》要求“各部门、各单位要明确责任，各司其职，密切配合，多层次、全方位地做好世界遗产的保护管理工作”，并要求“各世界遗产地应建立有效的工作机制，加强对有关世界遗产工作的综合协调和宏观管理”。根据国内外对世界遗产管理的经验，设立一个统一的遗产管理机构，负责对遗产的保护进行总体的规划和协调相关部门的工作，是一种有效的进行世界遗产管理的方式。
我国的部分世界遗产已经采取了设立统一的管理机构进行管理，如四川省的世界遗产管理机构⑨。但就全国而言，我国至今还没有一个统一的世界遗产的管理部门，有学者据此建议设立专门的“世界遗产管理局”，这一建议可在进行全国遗产保护专门立法的时候予以考虑。就北京市世界遗产的管理现状而言，鉴于各个遗产均有专门的管理机构，且其职能相对比较明确，北京市应当首先对现有管理机构的职能进行整合，由一个部门主管遗产的总体规划和相关部门的协调，理顺世界遗产的管理体制。
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