农业保险论文相关范文
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农业保险论文相关范文篇1
浅析农业保险定性问题
摘 要：我国农业保险发展的特殊历史进程引出定性问题：农业保险是商业保险还是社会保险?其与政策性农业保险的关系是什么?这些疑问体现在《农业法》和《农业保险条例》中。从地方政府发布的规范性文件来看，出现了对农业保险和政策性农业保险不作区分的现象。正确定性农业保险首先要明确其是商业性保险，政策性农业保险作为农业保险的一种形式，理应属商业性保险，突出的“政策性”不妨碍对农险进行定性。相关立法应该正确定性农业保险，作出相应调整，方利于农业保险的健康发展。
关键词：农业保险;政策性农业保险;性质
《现代汉语词典》对“定性”一词有两种释义，第一种指“测定物质包含哪种成分及性质”，第二种指“对犯有错误或罪行的人，确定其问题的性质”。本文所述“农业保险定性问题研究”便是试图探讨农业保险的性质问题。通过对农业保险发展历史进行梳理，发现农业保险定性问题是在特殊的历史背景下产生的，而定性的模糊又体现在农业保险相关立法中。
一、农业保险定性问题的产生
(一)农业保险定性问题产生的历史渊源
农业保险定性的模糊是有历史渊源的。1949年新中国成立以后农业保险也恢复了，但却经历了两次停办，究其原因还是计划经济时代对农业保险缺乏制度供给需求。改革开放以后，农业保险制度得以恢复，人保公司对农业保险商业化经营，恢复不久的农业保险蓬勃发展。然而随着社会主义市场经济体制的确立，农业保险同时面临着来自自然与市场的风险，在缺少政府支持的商业化经营模式下，保险机构保费收入极不稳定，部分年份赔付额高于保费收入，经营难以为继。2004年，农业保险迎来了新的春天，中央在重新开始发布的1号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》中明确指出“加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点”，政策性农业保险试点开始了。此后一直到2015年的11年间(2011年的1号文件没有提及农业保险)，1号文件每年都会对这种新型农业保险提出新要求。
2004年1号文件里采“政策性农业保险”的提法，其“政策性”让人对农业保险的性质产生疑问，也引出了农业保险和政策性农业保险的关系问题：这种新型的农业保险是否完全取代抑或等同于原来的农业保险制度?二者是否具有种属关联?政策性农业保险属于商业保险抑或社会保险?诸多问题和争议使得农业保险的定性也更加模糊，这种模糊性更是反映在农业保险和政策性农业保险的相关立法及规范性文件上。
(二)农业保险定性问题产生的原因
美国、加拿大以及我国最初的农业保险试点都是由商业性保险公司经营，属于商业性保险范畴。试点的失败使得人们意识到农业保险的特殊性之后政府便开始对农业保险进行扶持，最主要的表现是提供保费补贴、经营管理费用补贴以及税费的免除。独特的政策性使得农业保险有了很多和一般财产保险迥异之处，引发了农业保险属性之争。归根结底，争议是由政府和市场这两种资源配置方式的不同组合产生的。
政府和市场是资源配置的“两只手”，农业保险资源的优化配置，需要政府和市场的配合提供最佳制度安排。当市场主导下的农业保险遭遇瓶颈，人们认识到其属于准公共物品，需要政府介入扭转市场失灵。政策性农业保险制度的突出特征就在于“政府”在农业保险资源配置中占据主导地位。然而政府深度介入也引发一系列问题：权力寻租、道德风险严重、效率低下、缺乏专业保险公司的技术等，这些因素使得农险赔付率过高，财政不堪重负。因此，农业保险资源配置中，政府和市场需要相互配合、相互补充。对于政府的作用，现在有“引导作用”和“主导作用”两种提法，在农业保险制度运作的不同阶段，政府起到的作用是不同的，比如在制度构架和保费补贴方面，政府起着主导作用，而在费率厘定、订立保险合同、查勘定损、理赔这些方面，政府没有专业保险公司的技术和经验，显然需要发挥市场的主导作用，由保险公司经办。总之，农业保险运作有些阶段政府确实起着主导作用，而在其他阶段却是商业性保险公司起着主导作用，这便是引发农业保险属性之争的原因。不能因为看到农业保险政策性强的一面就将其定性为政策性农业保险，要综合考虑政府和市场在农业保险资源配置中的作用对其进行定性。
二、农业保险定性模糊的体现
2009年新《保险法》在附则中的第186条规定，“国家支持发展为农业生产服务的保险事业。农业保险由法律、行政法规另行规定”。作为商业保险的基本法，《保险法》并没有将农业保险纳入调整范围，也没有提及政策性农业保险。虽说农业保险由其他法律和行政法另行规定，但迟迟不见专门的立法出台。从最新修订的《农业法》和2012年出台的《农业保险条例》(以下简称《条例》)对农业保险的规定来看，亦未能对农业保险进行定性。
(一)《农业法》中的农业保险定性问题
2012年新《农业法》第46条规定“国家建立和完善农业保险制度。国家逐步建立和完善政策性农业保险制度。鼓励、扶持农民和农业生产经营组织，建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织，鼓励商业性保险公司开展农业保险业务。农业保险实行自愿原则，任何组织和个人不得强制农民和农业生产经营组织参加农业保险。”该法条明确了国家建立政策性农业保险的义务，首次在基本法中将政策性农业保险和农业保险置于一个法条的并列条款中，对于二者的关系，学界看法不一。有学者认为政策性农业保险属于社会保险，商业性保险公司开展的农业保险属于商业保险，二者没有交集;也有学者认为政策性农业保险包括商业性保险公司开展的农业保险。可见对我国农业保险定性首先在学理上需要明确二者属于交叉关系还是并列关系、重合关系。
(二)《农业保险条例》中的农业保险定性问题
2008年保监会与农业部、财政部共同起草《政策性农业保险条例(草案)》，将农业保险定性为政策性农业保险。但是草案引发较多质疑，有学者指出该草案法规的主要内容仅包括政府对某些商业性农业保险的支持、补助等，法规条文主要表现为政策宣示，形式上并不具备完整法律规范的要素，重复作为普通法的《保险法》、《合同法》甚至《民法通则》已有的一般规定。最终草案被搁置。直到2012年，国务院出台了《农业保险条例》，这是我国第一部专门调整农业保险而发布的行政法规，《保险法》186条也得以兑现。
《条例》界定了农业保险的内涵，明确了农业保险的推进和监管机构，最为主要的还是对保险合同、保险机构的经营规则和法律责任进行规定。
其一，《农业保险条例》第一条规定“为了规范农业保险活动，保护农业保险活动当事人的合法权益，提高农业生产抗风险能力，促进农业保险事业健康发展，根据《中华人民共和国保险法》、《中华人民共和国农业法》等法律，制定本条例”。明确了《条例》的制定依据是《保险法》和《农业法》。据此，《保险法》的诸多规定适用于农业保险，无论怎么定性农业保险，农业保险首先是保险，纵使其作为准公共物品具有很强的政策性和公益性，在市场经济环境下，运用保险的原理探索建立解决灾害救助的新方式、新方法同样显得意义重大。实践证明纯粹的市场化运作使得保险机构的经营难以为继，而纯粹的政府运作更是难以发挥农业保险的优势，也不符合市场经济规律，而当下是要在这种政策环境下更好地发挥市场的作用，使得农业保险更有效率和活力。
其二，明确了农业保险的涵义。农业保险主体包括作为保险人的保险机构(保险公司以及依法设立的农业互助保险等保险组织)和作为被保险人的农户或者团体;农险面向种植业、林业、畜牧业和渔业，订立保险合同是连接保险人和被保险人的法律事实;保险责任包括自然灾害、意外事故、疫病、疾病，从近两年的实践来看，保险责任更加广泛和细化，比如根据标的生长周期划定不同的保险责任、政府泄洪也被纳入保险责任范围。
其三，《农业保险条例》第三条规定“国家支持发展多种形式的农业保险，健全政策性农业保险制度。”据此可知政策性农业保险是农业保险的形式之一，因此也要遵循“政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进”四原则，受保监会监督，国务院农业、林业等部门和县级以上地方政府负责农业保险的推进管理工作。其四，明确了国家给予部分保险标的保费补贴，国家建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制，体现了我国农业保险的政策性特征。
尽管对农业保险与政策性农业保险的关系进行了规定，但是综合全部法条来看，却又无法区分二者。《条例》是对农业保险制度进行专门调整的，第4条到第9条却都是明确政府在农业保险中的角色定位：推进和管理、保费补贴、宣传和引导、给予保险机构税费优惠、建立大灾风险机制等，这些恰恰是政策性农业保险的应有之义，因此单从《条例》的结构和内容无法把“是否有很强的政策性”作为农业保险和政策性农业保险的区分标准。有学者便主张不对二者作区分，认为一般的农业保险都是政策性保险，但二者显然不是可以互换的名词。
(三)地方政府规范性文件中的农业保险定性问题
农业保险的相关立法较为粗糙，农业保险试点的推行主要依靠国务院部委和各级政府发布的通知和办法。早在2007年财政部发布了种养两业保费补贴暂行办法，保监会针对规范试点业务和保费管理发布通知，亦或保监会联合农业部、财政部发布管理办法。各级政府再根据部委发布的通知，制定辖区范围内的农业保险暂行办法或者通知。总的来说，农业保险的相关法律法规量少且都是框架性、原则性的规定，政策性农业保险推行至每个省市还是依靠行政力量。
《农业保险条例》颁布以后，各省都以此为依据之一，制定了本辖区的政策性农业保险试点工作方面的实施办法或者通知。这些规范性文件名称中对农业保险的表述不一，有的称为农业保险，有的称为政策性农业保险。比如安徽省省财政厅于2015年发布了《政策性农业保险实施办法》直接使用“政策性农业保险”这一称谓，从文件的试点品种来看，确是为开展中央提供保费补贴的政策性农业保险试点而发布(按照2008年财政部印发的通知，中央针对水稻、玉米、棉花、大豆、小麦、油菜、能繁母猪、奶牛提供保费补贴，因此笔者将这类农业保险称为中央提供保费补贴型的农业保险，这类保险也是典型的政策性农业保险);重庆市发布了《重庆市人民政府办公厅关于加快推进农业保险工作的通知》，该文件规定了政府扶持的农险品种，明确要强化农业保险政策扶持，亦实质上主要是为了开展政策性农业保险而发布，《重庆市农业保险保费补贴管理暂行办法》更是直接针对规范政策性农业保险保费补贴而发布，却在文件名中使用了“农业保险”一词;河南省发布的《河南省2015年农业保险工作方案》亦采用“农业保险”这一措词，文件指出该年度试点品种分为“中央财政补贴的保险品种”和“地方财政补贴的保险品种”两类，第五部分则是财政补贴的内容，亦实属政策性农业保险的内容。
称谓的不严谨，反映出农业保险的定性的模糊，容易引发政策性农业保险就是农业保险的误解。政策性农业保险作为农业保险一种形式，是国家为引导农业保险健康发展而给予扶持产生的制度，这种制度将不会长期存在，法国农业保险的制度变迁便是例证。同样曾长期实行小农土地所有制、农业经营分散的法国政府在2006年推出新的农业指导法案，并采取了一系列措施，目的在于使农业保险更加市场化和减少对政府补贴的依赖，例如，主要农作物遭遇自然灾害不再由国家农业灾害保证基金负责赔偿，而是由保险公司赔付;取消《农业互助保险法》中对互助保险机构的税收优惠政策等，成立农业保险全国委员会，负责协调政府、农业就业人员和保险公司之间的关系。可以大胆的预见，在政策性农业保险发展到一定阶段后，政府会逐渐抽离，减少扶持力度，农业保险市场成为健康且能独立运转的市场。政策性农业保险是某个特定时期的产物，是经过实践检验的符合我国目前农业发展需求的一种农业保险，绝不能将其等同于农业保险。目前的政策性农业保险“低保障，广覆盖”，较低的保障水平使得很多农户缺乏购买农险的动力，这是目前农险制度的窘境，笔者通过和家乡的几家投保农户交谈，发现说起农业保险时，他们都会有“农业保险赔付额低”的认知。窘境是暂时的，随着经济不断发展、保险品种的丰富，未来的农险保障水平会更高，满足投保方的多元化需求。若继续将政策性农业保险等同于农业保险，“政府提供保费补贴”、“农险赔付额低”将会成为投保方对农业保险的固有认知，非常不利于保险意识的培养。
三、正确定性农业保险
(一)现行农业保险属于商业性保险
1.农业保险属性之争
经济学界运用福利经济学和公共部门经济学分析农业保险，认为其属于准公共物品，私法主体独自开办的农险很难成功，政府理应介入。因此农业保险属政策性保险，不属于商业保险的范畴，它是国家为稳定国民经济基础、加强农业保护而实行的一种政策，是一种国家意志的体现，需要政府的扶持才能开展，而非一般的、以营利为目的的保险合同买与卖的经济活动[ ]。法学界有学者将农业保险分为农业社会保险(由公法调整)和商业性农业保险，政策性农业保险属于后者;也有学者主张将保险分为商业保险和政策性保险，政策性保险又分为经济政策性保险和社会政策性保险，现行政府给予保费补贴的农业保险属于经济政策性保险，政府对其监管且直接介入其中，但是仍需适用商业保险的部分原理，如最大诚信原则、保险利益原则、损失填补原则、多数人参加等等。虽然学者们的意见没有完全统一，但是达成了部分共识：其一，我国现在推行的、财政给予保费补贴的政策性农业保险是为了实现政策目标，有很强的政策性。其二，这种形式的农业保险仍然要运用商业保险原理。其三，政策性农业保险需要国家划定明确范围，除此之外还有其他形式的农业保险如互助合作保险及纯商业化经营的农业保险。
2.农业保险属性在《农业保险条例》中的体现
《条例》没有明确农业保险属于商业保险，但是通过以下几个方面可以推断出其属于商业保险性质：其一，《条例》制定依据包括《保险法》，而《保险法》正是为了规制商业保险，这就决定了属财产险的农业保险需要遵循商业保险的某些规则，从保险合同的订立到查勘定损都需要以商业保险原理为依托。实践证明，违背了某些商业保险规则的农险是不能取得成功的，例如我国曾经开办了诸多片区内的农险试点，但都未成功，原因之一便是不符合大数法则。现今的农险都是在全国范围内开展，使得风险在更大范围内得以分散。其二，从农险经营主体上看，以盈利为目的的商业保险公司是主力。并且有了一套商业保险公司进入和退出农险领域的机制、符合法定条件、经保监会批准的保险公司便可以经营农险。非营利性质的农业互助保险组织是助力，在我国的实践还不成熟，目前只有黑龙江的阳光农业相互保险公司和宁波慈溪保险互助社，其他则以协会形式存在。农业互助保险组织数量和保险产品都较少，商业性保险公司才是农业保险的主力军。其三，农业保险四原则(政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进)强调市场化运作而政府起着引导作用;农户自愿参加农业保险而不能强制其参加，这就和社会保险区别开来。其四，农业保险和一般的商业保险是同一个监管机构。虽然许多学者认为农业保险政策性较强，呼吁建立一个专门的农险监管机构，但是笔者认为这是一项牵一发而动全身的工程，不仅需要顶层制度设计，还需将其分支机构落实到基层，甚至关乎整个农险制度的改革，短期内很难成立。就目前来讲，由保监会监管是最合适的。综上所述，《条例》默认了农业保险的商业性质。政策性农业保险作为农业保险的形式之一自然也属于商业性保险。
(二)政策性农业保险“政策性”之体现
大多数国家对农业保险进行政策性扶持，如美国、法国、日本等国家。现今世界主要国家中没有哪一个国家将农业保险全部定性为政策性保险，基本上都是根据农业在国家中的地位、农业保险标的在国计民生中的地位区别处理，将关乎国计民生的重要农产品划到政策性农业保险的范围中。我国亦是本着“保大宗”的原则，给予粮棉油等重要作物保费补贴，其他农作物地方政府自愿开展试点并提供保费补贴，中央通过“以奖代补”的方式给予支持。据此，笔者将我国政策性农业保险分为两种，一种是中央保费补贴型农险，这类农险也要求地方政府配套提供保费补贴;一种是地方财政补贴型农险，中央以奖代补。这两类政策性农业保险的划分并不是恒定的，某些农作物由于战略地位的相应调整也可能被纳入中央保费补贴范围。政策性农业保险除了具有农业保险地域性、季节性、经营成果的周期性、高风险这些一般特征之外，还具有以下特点：
首先，我国政策性农业保险采用政府引导和支持下的商业性保险公司自主经营模式。政府和市场是农业保险资源的制度安排。其次，具有极强的“政策性”。政府提供一定比例的保费补贴是最为重要的一环。此外，从政策性农业保险的运作来看，形成中央主导、地方政府响应的形式，主要靠行政手段推行，政府积极引导与强力推动可从中央1号文件，国务院机构如保监会与财政部发布的办法和通知，地方政府出台的试点方案和暂行办法三个层面来理解。每年的1号文件都规划政策性农业保险发展方向，各级政府据此发布规范性文件，将中央政策落到实处。从其他国家开办政策性农业保险的实践来看，政府还会提供给保险公司费用补贴和税费免除，随着我国财力的提升，这将也是农业保险补贴的应有之义。总之，政策性农业保险极强的政策性是和一般农险的重要区分点。
(三)相关立法应正确定性农业保险
《政策性农业保险条例》曾于2007年纳入国务院立法规划，并由保监会起草。经过十多次易稿的《政策性农业保险条例(草案)》在向国务院法制办提交后，因财政部对“政策性保险”定位的不同意见而最终被否。后《农业保险条例》默认了农业保险为商业保险，但在最后关头，加进第三条第一款“国家支持发展多种形式的农业保险，健全政策性农业保险制度”，这体现了立法的折衷。立法的过程是曲折的，再三权衡的《农业保险条例》逻辑并不完美。总则(尤其是第五到第九条)的后半部分是对政策性农业保险的规定，立法者将规制政策性农业保险的法条放在具有普遍适用性的总则里是极为不妥的，毕竟政策性农业保险只是农业保险形式之一。这容易给人造成农业保险就是政策性农业保险，所有的农险都应该得到财政的支持的误解。
笔者认为，《农业保险条例》总则应是对农业保险具有普遍适用性的条文，涉及到政策性农业保险的事项，如保费补贴，财政支持的事项可以另起一章，而非放在总则里，或许另行出台《政策性农业保险条例》，我国目前正在试点的大多是政策性农业保险，各省政府为部署本省政策性农业保险而发布的文件(如安徽省《政策性农业保险实施办法》)实质上就是政策性农业保险的一套完整规范，因此《政策性农业保险条例》的立法有实践基础和现实需求。此外，各级政府的规范性文件若是为了推进政策性农业保险而发布，便应在文件名称采用“政策性农业保险”一词，如此以来方能利于对农业保险、政策性农业保险正确定性，推动农业保险的健康发展。
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