公共财政论文范文
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公共财政论文范文篇1
浅谈公共财政与民生
摘要：民生是公共财政的出发点和落脚点，因此公共财政对民生的支持是必然的。当前，我国的财政支出已对民生领域进行了倾斜，在保障和改善民生方面取得了一些成就，但仍然存在一些问题，需要运用一些政策手段，进一步强化公共财政对民生领域的支持。
关键词：公共财政;民生;社会保障
改革开放以来，我国经济发展迅速，按现价计算的GDP由1978年的3645.2亿元上升到2006年的210871亿元，人均GDP也由1978年的381元上升到2006年的16084元(中经网统计数据库)，表明我国20多年来经济发展的成果显著，举世瞩目。但经济发展的同时，社会发展明显滞后，民生问题凸显。马克思主义认为，人类社会的发展主要体现在经济发展与人的发展上，必须坚持人的发展与经济发展相协调。
而人的发展问题就是民生问题，经济发展与人的发展之间是辩证统一的关系：经济发展是人的发展和解决民生问题的基本条件，而实现人的全面发展则是经济社会发展和解决民生问题的最终目标。以这一基本哲学思想为指导，以胡锦涛为核心的中央领导集体提出了“以人为本”的科学发展观与构建和谐社会的战略目标，解决民生问题、保障和改善民生成为政府高度重视和关注的问题。民生是公共财政的出发点和落脚点，公共财政是政府保障和改善民生的重要手段。因此，公共财政与民生之间有着极为密切的联系。
一、公共财政与民生的关系
(一)公共财政的根本目的是为民生
公共财政是政府为民理财的经济行为，财政收入取之于民，财政支出理应用之于民。可见，财政的出发点和落脚点都在于“民”，财政与民生息息相关。
从财政的本质来看，财政是以国家为主体进行的分配，财政与国家(或政府)同呼吸、共命运，因此财政存在的前提是国家(或政府)的存在。从这个意义上讲，财政与民生的关系是国家(或政府)与民生关系的反映。国家是否繁荣稳定或者直接存在下去取决于民生状况，取决于国家(或政府)对民生问题的态度以及政策策略。如果一个国家不重视民生问题，导致民不聊生，那么这个国家(或政府)就无法继续存在下去。因此民生问题事关国家兴衰存亡，是个非常重要的政治问题。中国历代的开国皇帝相对会比较重视民生，为了巩固新建立的政权，会实施一些让百姓休养生息的政策，如轻徭薄赋。我国是发展中的社会主义国家，实现共同富裕是其最终目标，民生目标更为清晰。社会主义生产的目的就是为了满足人民日益增长的物质文化需要，构建公共财政的根本目的也是为了满足人民的公共需要，为了民生。
(二)检验公共财政的实践标准是民生
近十年来，财政领域一直在推进公共财政体制改革，公共财政的基本框架已经形成，体制还不够完善，衡量公共财政的标准仍有缺失。既然公共财政的根本目的是为了民生，那么就应该把“民生”标准作为公共财政的实践标准，将保障和改善民生作为公共财政政策的重点。公共财政要在保障基本民生的基础上，不断提升保障的层次、程度和水平。
改革开放30年来，我国经济建设已取得辉煌的成就，财政收入迅猛增长。2007年财政总收入累计完成51304.03亿元，比上年同期增收12543.83亿元，增长32.4%(中华人民共和国财政部网站)。财政收入的增长意味着政府从国民经济这块“蛋糕”中分得的比例增多，相应地，公众分得的比例就会减少;而财政收入可视同公众为购买政府所供给的公共产品和服务所支付的价格，如果政府供给的公共产品和服务不变，财政收入的增长只是说明公共产品和服务的价格提高了，公众的成本增加了，负担加重了。因此，经济的增长要求公共财政必须相应增加对满足民众需要的公共产品和服务的供给，通过公共财政的再分配功能让广大民众都分享到经济改革与建设的劳动成果，改善人们的生产、生活条件，不断提高人民的社会福利水平。公共财政向民生领域的倾斜是公共财政本质的回归，可见，民生是检验公共财政的最终标准。
二、民生领域的界定与公共财政支持原则
(一)民生领域的界定
《辞海》中对于“民生”的解释是“人民的生计”。人民的生计问题，一般指人民群众的吃、穿、住、用、行，生、老、病、死等方面。孙中山先生则认为，民生“就是人民的生活――社会的生存，国民的生计，群众的生命便是”，他所指的人民的生活已不局限于吃穿住行等基本的物质生活层面(群众的生命)，而且还包括人民群众为获得物质生活资料而采取的谋生之道(“国民的生计”)，还指一个社会为解决“群众的生命”和“国民的生计”而采取的措施和社会经济政策(“社会的生存”)。
如果从人的发展的视角来看，民生领域范围较广，既涉及到人的基本生存、生产、生活方面，还可以延伸到精神、文化领域。美国社会心理学家马斯洛(Abraham Maslow，1908-1970)将人类需求划分为五类，按照层次由低到高分别是生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求，涉及到这五类需求的领域都可以看作民生领域。因此，民生领域也是分层次的，满足生理需求层次和安全需求层次的领域可以算作基本的民生领域。
(二)公共财政支持原则
公共财政对民生的支持是必然的，但财政介入的民生领域范围以及支持的程度要受到客观经济条件的限制。因此，公共财政对民生的支持不是一蹴而就的，支持水平也不可能一开始就是高起点的。公共财政对民生的支持原则应是分清轻重缓急、循序渐进、分阶段、分层次进行。
根据马斯格雷夫的“经济发展阶段论”，经济发展的早期阶段，由于人们生活水平较低，主要是满足吃、穿等方面的基本的生存需要;在经济发展的中期阶段，随着人们生活水平的不断提高，在满足基本生存需要的同时，民众对教育、卫生和安全等方面的需求会增加;在经济发展的成熟阶段，人们对教育、卫生等方面的需求会更高，对公平收入分配的愿望也会更强。从总体上看，我国虽处于经济高速发展时期，但仍处于社会主义的初级阶段，还是发展中国家，城乡、行业、地区之间存在着较大的差异，人们的需求层次和偏好不同，因此公共财政对民生领域的支持必然是分阶段、分层次进行的。
当前，比较突出的民生问题主要有：上学难、看病难、养老难、住房难等，因此公共财政支持的民生领域重点就应该是：教育、医疗、社会保障和住房保障。要先解决民众普遍关注、急需解决的民生难题，然后进一步解决好就业、分配、公共安全、稳定等民生问题。由于国情的复杂和地方发展的不平衡，决定了就全国范围而言，公共财政对民生领域的支持还只能是满足较低层次的需求，给予公众最基本的民生保障。
三、公共财政对民生领域的支持――成就与问题
(一)成就
1、资金投入
近些年来，公共财政加大了对民生领域的投入力度，主要用于教育、卫生、就业、社会保障、文化体育方面。2003-2007五年间财政用于这些领域的支出总额如表1所示。
除上述领域以外，环境保护和生态建设也逐渐成为公共财政十分重视的领域，因为生态环境是人类生活的外部空间，人类的生产、生活与生态环境相互作用、息息相关，因此生态环境也应列入民生领域。如果不重视环保和生态建设，环境的恶化和生态的破坏就会使人类生产、生活的条件恶化，造成恶劣的影响和直接的经济损失。中央和国务院十分重视公共财政环境保护和生态建设方面的支出，2007年中央财政支出中用于环保和生态建设的支出是383.7亿元，2008年用于环境保护的支出则达到了1027.5亿元，增长31.4%。
公共财政对民生领域进行支持的另一个重点是“三农”。与城市相比，农业、农村的基础设施薄弱，农村的教育、医疗卫生、社会保障、文化体育等社会事业更为落后，农村公共产品极其匮乏，远远不能满足“三农”发展的需要。由于农民收入增长缓慢，与城市居民收入差距不断扩大。在这种条件下，农民生活艰难，面临更严峻的民生问题。因此，这些年来，公共财政加大了对“三农”的投资力度，农业基础设施、农村教育、医疗、社会保障都成为支持的重点内容。有些支持项目从无到有，有些项目则不断加大支持力度。
2004年，各项支农投入资金超过2600亿元;2005年，中央财政和国债建设资金用于“三农”的总投入达到2955亿元，比上年增加329亿元;2006年中央用于三农的支出达3397亿元，比上年增加422亿元;2007年中央财政对三农总资金投入达到4200亿元，比上年增加400多亿元;2008年，中央财经领导小组办公室副主任陈锡文表示，今年中央财政对“三农”投入增长将有望达到一千亿元，以确保农业基础建设。
2、制度建设
公共财政对民生领域投入的增加有赖于一系列制度的建立与完善。制度的建设是民生保障长效机制建立的基础。
近些年来，政府加强了对教育、就业、社会保障、收入分配、卫生、住房保障等领域的制度建设，加大了对弱势群体的扶助力度。
如在教育方面，逐渐建立了农村义务教育全免费制度、奖学金制度、免费师范生制度，以保障农村学生和贫困生的受教育权利;同时，为广大农村以及中西部地区解决教师资源缺乏的问题，以期实现教育公平。
在医疗卫生方面，国家加强了公共卫生、医疗服务和医疗保障体系的建设，覆盖城乡、功能比较齐全的疾病预防控制和应急医疗救治体系基本建成，推进了新型农村合作医疗制度的建设，并将逐步健全城乡医疗救助制度，即在城镇职工基本医疗保障制度进一步完善的基础上，将城镇非从业居民(老年人及儿童)纳入到城镇居民基本医疗保险体系中。这一系列制度的建设使更多的人享受到了公共卫生服务和医疗服务，为城乡居民提供了基本的医疗保障。
在就业方面，城乡公共就业服务体系建设进一步加强，通过职业技能培训制度的建立为下岗职工再就业、农民工转移就业打造了基础。
(二)问题
应该指出，虽然公共财政增加了对民生的投入，民生领域也进行了一些制度建设，但仍然存在一些问题，比较突出的问题有：
1、当前，我国民生保障制度还不够完善，覆盖范围也比较窄，民生需求与财政投入之间差距很大
德国经济学家瓦格纳认为，政府的教育、娱乐、文化、卫生和福利等支出的增加是由其需求的收入弹性决定的，所以当国民经济发展过程中人均收入水平提高时，公共支出中用于教育、娱乐、文化、卫生和福利的支出也会大幅度增加。这一理论同样适用于我国。可以预见，随着人均收入水平的提高，教育、文化、卫生和福利方面的民生需求必然大幅增加。
目前我国的民生保障制度仍处于建立和改革进程之中，体系不完善，覆盖范围仍较窄。以社会保障体系为例，在我国目前的4亿城镇人口中，已经享受养老保障的人口仅有1.75亿，享受医疗保障的人口仅有1.4亿，享受失业保障的人口仅有1亿，主要社会保障的城镇人口覆盖率都在25%-45%之间。农村人口的社会保障覆盖率就更低，在目前9.4亿农村人口中，仅有5000万人享受到养老保险。
低覆盖率远不能满足民生需求，我国要在2020年建成基本覆盖城乡的社会保障体制，财政支出必然需要飞跃式的增长。以目前已经享受到社会保障的人均社保年支出额来看，大约是3000元，如果到2020年中国的人口总数达到14.5亿，按目前标准全部享受社保，总支出将达到4.3万亿元，与2005年5000亿元的支出总额相比，将增加7.7倍，社保费用的年支出增长率将达到15.5%。可见，我国目前的财政投入与民生实际需求之间差距很大，未来用于民生方面的财政支出要求有较大幅度的增加。
2、省级以下的财政管理体制还不健全，县乡民生支出能否落实到位仍是问题
由于当前在省、市、县、乡(镇)各级之间的事权与财权划分仍不清晰，所以民生支出在具体落实的过程中就可能遭遇困境，特别是县乡两级。农村教育、医疗和社保等仍是当前民生保障的重点，县乡财政理应为农村居民的民生需求提供保障，但近些年，县乡财政普遍面临困境是不争的事实，而且在很多贫困县，机构运转都有困难，就更没有财力来保障民生。
新《义务教育法》规定“农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担”，2005年末，国家规定了中央与地方的分担比例，但地方各级政府之间的分担比例仍不清晰。如果县乡财政分担比例过高的话，义务教育经费就难以保证落实。
为此，2005年和2006年两年，中央财政安排了“三奖一补”资金385亿元，带动地方安排的奖补资金达808亿元，对791个贫困县进行了奖补，加上县乡政府组织的财税收入增加了219亿元，两年累计，791个财政困难县共增加财力1298亿元，平均每县(市)增加财力1.64亿元。但是，这样的制度安排只能使县乡财政困境得到暂时的缓解，要保证县乡财政持续的正常运行以及民生支出的落实，还要依靠县域经济的发展，依靠省级以下财政体制以及转移支付制度的完善。对于特别贫困的县乡，省、市级财政要给予更多的财力支持。另外，要保证县乡民生支出的落实到位，还必须加强对这部分资金的监管，防止资金被挤占和挪用。
3、民生支出的公平性有待提高
在民生支出的公平性方面，目前比较突出的是城乡之间的不公平，无论是受益范围还是保障水平，农村都低于城市。教育、医疗等资源仍主要偏向城市。
从教育资源的配置来看，教育资源在城乡之间以及地区之间的分配存在失衡现象。案例之一：随着大批农民工子女进城入学，城镇生源猛增，而广大农村 小学则生源不足。以河南省某县城区小学为例，每班的学生都在80～100人，三个学生拥挤在一张有限的课桌上，与此相比，在广大农村小学，一至六年级学生每班平均不足25人，有的连六年制班级也难凑齐。表面上看，案例中农村教育资源过剩而城镇教育资源不足，但这一现象背后却折射出城乡教育之间的差距问题。事实上，由于农村教育资源的不足导致的农村教育落后才是促使农民工纷纷将子女送人城镇小学接受教育的根本原因。
案例之二：民进广东省委近期的一项调查显示：广东省为数不少的欠发达地区，中小学靠“负债运作”改善办学环境，全省教育债务竟达73亿元，全省有20万中小学生在危房中读书。而广州市的几所重点中学，都分别斥资2亿元以上建设豪华校区，并添置了空调、直饮水设备。教育资源在发达地区和不发达地区、重点中小学和非重点中小学之间的分配不公现象不仅在广州，在全国都是十分普遍的。
医疗资源在城乡之间的分配不公也是显而易见的。新型农村合作医疗制度自2003年起才开始试点，覆盖面很窄，医疗保障水平很低。根据卫生部(2006)的评估报告，截止到2005年底，全国开展试点县为678个，覆盖农村人口2.36亿，占全国人口的26.7%。由于提供补偿的资金量有限，仅有15%的救助对象能够获得60%以上的医疗费用补偿，投资水平不高，补偿水平也就跟不上，农民住院费用的平均补偿只有27.5%。农村医疗资源，无论是床位、设施还是医务人员人数、水平都十分不足，农村医疗保障制度的不完善使农民因病致贫的人数不断增加。因此，必须公平分配城乡之间的医疗资源，实现城乡医疗资源共享。
4、民生保障制度建设仍然不足，制度设计仍有缺陷
当前，我国民生领域的制度建设仍然不足。比如我国缺乏农村成人教育制度，农民很难受到良好的教育和培训从而提高自身的劳动技能和素质，这影响了我国农民向适应社会主义市场经济的新型农民的转型，也减少了农民在非农部门就业的机会。再比如我国还没有建立行之有效的住房保障制度。虽然国务院在2006年5月17日出台了“国六条”，但并没有强制性的制度规定和具体细致的步骤措施，在现实中很难得到切实贯彻执行。
同时，财政必须选准民生投人的方向，重视效率，避免财政资源的浪费。因为财政投入的方向体现着政府的政策意图以及制度建设的目标，如果制度设计不准确，必然影响财政投入的效果。由于我国的民生问题十分错综复杂，你中有我，我中有你，比如教育问题与就业问题就是紧密相连的，二者又与社会公平、社会保障问题联系在一起，因此要解决一项问题，还必须同时考虑到其他问题对它的影响。目前的制度设计忽略了各民生问题之间的相关性，头痛医头，脚痛医脚，难以获得较好的效果。
5、民主财政进程仍然缓慢
民生与民主、民权是联系在一起的，尊重民权是保障和改善民生的依据，而推进民主是切实保障民生的路径，没有民主的民生只是空中楼阁，因此要真正实现民生财政，必须推进民主进程，强化制度保障。就当前情况来看，我国的民主进程依然较慢，财政收支透明度较低，民主监督效率有待提高，预算制度、政府采购制度等仍有待改进，因此民主财政的建设仍然任重道远。
四、加强公共财政对民生领域支持的政策建议
(一)增加民生投入，逐步扩大覆盖范围
与国外相比，我国目前的民生支出比例较低。美国1980年用于社会福利、教育和民用安全设施方面的支出占到整个财政支出的59.4%，北欧一些福利国家的比例更大。而我国是在2003以来才使民生支出比例有较大提高，但也仅有30%左右，所以进一步增加民生投入十分必要。
增加民生投入，首先是提高民生投入占财政支出的比例，调整支出结构，让更多的财政支出优先用于保障和改善民生;其次要根据实际需求和财政能力确立每一项民生保障制度的水平和标准，保障标准的提高水平应高于物价增长水平;最后是逐步扩大保障制度覆盖范围，逐步将社会全体成员都纳入基本的社会保障制度网络体系之中，实现全国范围内的资源共享和互助。
(二)深化省级以下财政体制改革，完善转移支付制度，增强县乡财政公共服务能力
深化省级以下财政体制改革，主要是解决各级财政事权与财权不对称的问题，特别是县乡财政事权大于财权的问题。一方面，县乡财政本来就税源少，税种零星分散，而近些年农业税的取消以及主要工商税种(营业税、企业所得税、个人所得税)超收部分上划20%给省级财政、提高起征点等政策更使县乡财政政策性减收明显。另一方面，县乡财政的支出压力有增无减，既要应对庞大的行政人员开支，按政策规定又要使农业、科技、教育方面的支出增加高于同期财政增长的比例。
事权大而财权小，就使得县乡财政在履行职能方面心有余而力不足。因此，要使县乡的民生支出保障得到落实，必须增加县乡财政收入或者减少县乡财政所承担的事权，使县乡财政财权与事权相匹配。要在合理划分财权与事权的基础上，完善转移支付制度，以增强县乡财政的公共服务能力。要通过纵向与横向的转移支付给予县乡一定的财力补助，以弥补其缺口;对于特别贫困的县乡，中央与省一级要多上收一些事权，或者完全承担起提供农村义务教育的责任。要改革现行的转移支付方法，实事求是地确定和降低财政困难县乡的配套资金比例，甚至免除地方配套。要进行管理体制方面的创新，实行“省管县”和“乡财县管”，减少管理级次，提高管理效率。
(三)充分考虑民生保障的公平性，逐步缩小城乡之间保障水平的差距
在民生保障方面，城乡居民享有平等的权利。但是，由于目前城乡居民收入的差距，农村居民所能缴纳的“个人账户”保险费用较低，而社会统筹部分主要依赖财政支出。这意味着要提高农村居民的保障水平，必须增加财政对农村居民的保险投入。事实上，长期以来，农村居民为城市的发展作出了很大的牺牲和贡献，虽然农业税已经取消，但农村居民仍然是工商税收(增值税、消费税、营业税等)的实际纳税人。这部分税收并没有全部留给县乡，而是同样由中央、省、市等级财政获取，而且很大一部分被用于城市。所以原则上中央、省、市级财政也应分担农村居民的保险费用。在当前农村居民收入较低的情况下，不能过于依赖个人积累，而应该提高财政支出比例，由各级政府按一定比例对“个人账户”进行补助，以逐步缩小城乡之间保障水平的差距。
(四)加强制度建设，逐步改进制度设计，使民生保障制度更有效
支持民生，就必须加快对教育制度、医疗卫生制度、社会保障制度、收入分配制度、就业制度、住房制度等方面的改革和建设，做好对民众特别是弱势群体在教育、医疗、社保、就业、住房等方面的基本保障工作。制度建设要本着公平与效率的原则，在充分考虑国情的基础上，逐步建立并完善与民生相关的制 度体系，对于民众最关注和最急需的民生领域要优先加强制度建设，通过制度的完善为民众建立起稳定的防护墙。
过去，由于忽视了农村教育、医疗、社保、就业方面的制度建设，导致农村居民难以在制度内享受到经济改革与建设的劳动成果，不能与城镇居民一样享受同等的福利待遇，这就导致了农村社会事业发展的滞后，所以，现在制度建设的重点仍然在农村。目前农村的基础设施仍十分薄弱，农村医疗、社保等方面的保障水平还比较低，需要逐步提高;由于受教育水平普遍不高，农村居民的就业面仍比较狭窄，影响了农村剩余劳动力的转移和农业的发展，因此加强对农村的职业技能培训和教育十分关键。这就要求必须建立并完善对农村成年劳动力的教育制度，通过教育为农业剩余劳动力的转移创造条件，以更快地解决“三农问题”。
(五)推进公共财政的民主化，切实保障和改善民生
公共财政的根本目的是满足公共需要，公共需要不是政府的需要，而是广大人民群众的需要，特别是民生需求。公共财政要做到“取之于民，用之于民”，就必须首先了解民生需求，进而满足人民群众的需要，因此，公共财政需要民众的广泛参与，特别是民众的利益表达与监督，即公共财政的民主化。发展民主是解决民生问题的根本保障，在一个缺乏民主的社会里，政府是无法代表民众利益的，因而财政也不以满足民生需求为目标;反过来，保障民生是推进民主的重要体现，政府以保障民生为出发点，将财政支出向民生领域进行倾斜，正是国家民主程度提高的反映。当前，我国财政向民生领域的倾斜，正说明了我国的民主化程度有较大提高，因此，应以此为契机，加快我国的公共财政体制改革。
要推进公共财政的民主化，关键是完善公共预算制度和监督制度。公共预算是政府的公共收支计划，而政府的公共收支计划需要政府与民众共同参与制定，因此在整个预算的编制过程中，既要有科学的预算编制办法，实行部门预算和细化预算，也要加强人大代表对预算的实质性的审查批准，而不是满足形式。
同时，要增强预算的透明度和公开性，实行阳光预算，使民众对预算拥有知情权、参与权和监督权。为了使各项财政预算支出真正落到实处，用之于民，必须完善监督制度，除了强化财政部门内部监督管理以外，还要充分发挥人民代表大会以及审计、监察等部门的外部监督作用，另外还须借助媒体的舆论监督作用，使公共财政真正成为民众的财政，能够切实保障和改善民生，让民众充分分享经济建设的成果。
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