探究教育公共投入差异与地方财政能力(2)

探究教育公共投入差异与地方财政能力

　　模型中LnY代表生均公共教育投入的对数，LnLF、LnTR分别代表地方本级财政收入和净转移支付的对数，X代表农业人口比重。β1、β2反映了本级收入增大的百分比对财政教育投入增加的影响。

　　全国整体与分区域的回归结果均显示本级财政收入与净转移支付对生均财政教育投入的弹性显著为正。即政府本级税收收入与得到的净转移支付的增加都会刺激政府增加财政教育投入，同时，净转移支付的弹性略高于本级财政收入。

　　在东、中、西部区域间，财力结构的弹性系数有差别，东部地区教育投入的增加更依赖于本级税收收入的增加，净转移支付的系数仅为0.25。中部地区与西部地区更依赖于转移支付的增加，其中西部地区净转移支付的弹性最高，达到0.56，即净转移支付每增加1%生均教育投入增加0.562%。但西部地区本级财力的弹性系数仅为东部地区的一半。可以理解，东部地区的财力雄厚，教育投入的增加可以主要依靠政府财力，而转移支付的作用较小。而中、西部地区经济发展落后、财力小，教育投入更加依靠政府间转移支付的补助。尤其是西部地区，受到中央政府的很多财政政策的倾斜，转移支付成为教育投入的主要来源。

　　(三)教育公共投入与各项转移支付的关系

　　一般来说，转移支付的增加对于地方财政教育投入的作用可能有三种。一是刺激作用，即转移支付的增加会鼓励地方政府增加教育投入。即转移支付刺激了地方财政收入的增加，政府将增加的收入用于教育。二是替代作用，即政府将增加的转移支付直接用于教育事业，原本用于教育的财政支出用于其他事业的发展。三是减少的作用，即转移支付的增加减小了政府发展教育事业的动力。例如有些转移支付所占比重很小，但要求地方政府安排配套资金发展教育，这种情况下，转移支付实际上对财政教育投入的增加具有减少的作用。为了进一步划分转移支付的结构，理解目前转移支付体制中各项主要转移支付对公共教育投入的作用，我们对上一模型进行了扩展，将净转移支付替换为各项转移支付 。

　　其中， 为本级财力， 为农业人口占总人口比重, 包括五种主要的转移支付类型，分别是税收返还⑥ (转移支付中最主要的组成部分，目前占转移支付总额的比重超过三分之一)、专项转移支付⑦，一般目的转移支付中的一般性转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付(包括中小学教师工资补助)。

　　回归结果中最值得注意的是，农村税费改革转移支付在全国样本的回归系数显著为负，平均税费改革转移支付增加1元，生均教育公共投入减少1.5元。东、中、西部分区域的回归结果也显著为负，尤其是中部地区税费改革转移支付与公共教育投入的负相关系数达到了-5.321，也就是说农村税费改革转移支付对农村基础教育公共投入存在一种“挤出效应”。农村税费改革转移支付是2002年我国免除农业税以后，中央政府为弥补农村县级地区原教育附加费、农村教育集资减免而专门设立的转移支付类型。农业税的免除减轻了农民负担，但是实际上并没有增加农村教育公共投入。很多学者有过理论上的研究。认为在农业税取消以前，很多县级地区(尤其是中部贫困县区)农业税费占财政收入的比重很大。税费改革以后地方财政面临很大财政缺口，有的县区甚至80%的财力来源于上级补助.而新的税费改革转移支付并没有规定用于教育的比例。在这种情况下，县级政府会将增加的税费改革转移支付首先用于行政事业费的补充，勉强维持财政平衡，减少基础教育投入(陈维青2005)。同时，其他的可能原因是上下级政府之间政策执行的不相容。一般来说，教育事业并不能在短期内反映地方政府的“政绩”，对高效益的追求使县级政府在得到转移支付后更多投入那些短期产出高的产业，从而减少了教育投入，对基础教育的努力程度降低(张光2006)。我们的实证研究证实了这样的一种结果。因此，提高县级地区财政能力，完善政府间转移支付制度，是解决基础教育投入不足的关键。

　　东部地区税收返还与教育公共投入的正相关作用显著。税收返还增加1元，公共教育投入增加0.29元。但是在中、西部地区作用并不显著。税收返还是中央对地方税收上缴的部分返还。越是经济发达地区，其税收收入较高，按比例所得到的税收返还也就较多。一般来说，税收返还的目的是为了照顾地方的既得利益，其协调各地区经济发展差距的作用较小。因而，财力充足的东部地区得到的税收返还较多，对公共教育投入的增长作用明显。

　　专项补助与一般性转移支付对生均教育财政支出的作用显著为正，同时，一般性转移支付的系数大于专向补助。专项转移支付的款项有严格规定的用途，例如针对教育⑧、医疗、社会保障等公共服务的专项补助。各省在使用这类资金时不得挪作它用。分区域的回归分析结果显示，专项转移支付中、东部地区的系数大于1，对财政教育投入有刺激作用较大。而西部地区的系数仅为0.50。目前专项补助的名目繁杂、分散，很多专项资金的下发缺乏严格有效的管理，地方政府“驻京办”、“跑部钱进”使得有能力的地区获得更多补助，专项转移支付专项补贴的效果被限制。同时，专向补助中有部分是要求县级单位有配套资金，因此对于贫困地区来说，如果难以拿出资金与众多名目向配套，专向补贴的作用将被弱化。与之相比，一般性转移支付是根据因素法确定的转移支付，它在规模、数量上的确定更加科学。其回归系数大于专项补助，对教育财政支出具有显著刺激作用。同时，一般性转移支付对东部地区教育投入的对刺激作用大于西部地区，人均一般性转移支付每增加1元，东部地区增加的生均财政教育投入为3.56元，而西部地区仅为1.91元，中部地区的回归结果不显著。

　　调整工资、农村税费改革转移支付虽然与一般性转移支付相同，都属于财力性转移支付，但是，他们都是由于中央政府出台的某项政策、调整而专门推出的转移支付类别，在一定程度上类似于专项转移支付。调整工资转移支付始于1998年，直接分配给我国的老工业基地和中西部地区。模型回归结果与之相适应，东部地区大多为经济发达地区，这一系数为负，而在中、西部地区，调整工资转移支付对于财政教育投入具有刺激作用，中部地区的系数达到了2.88。

　　五、主要结论及政策建议

　　本文的主要结论为：第一，我国农村县生均财政教育支出存在区域性、省际间的不平等。表现为东、西部地区教育投入水平高于中部。省际生均教育公共投入均值比较中，北京、上海、山东、浙江远远高出其他省区，而中部的河南、安徽处于全国最低水平。同时，整体不均等主要来源于区域内、省内，组间贡献小。地方财力的不平等是教育投入差距的重要原因。财力越低的地区教育投入水平越低，教育事业对地方财政的依赖性越高。同时农业人口结构也对教育投入有显著影响，农业人口越多的地区生均教育投入水平越低。

　　第二，东部地区与中、西部地区相比更依赖于本级财政收入的增加，而西部地区教育支出基本依靠政府间转移支付。对各项转移支付的作用分析显示，税收返还、一般性转移支付、专项转移支付对于财政教育投入的作用为正，其中一般性转移支付对政府增加教育投入的刺激作用最大。在不同的区域之间各系数略有差别。但是，目的在于缓解农业税费改革为县级政府带来的收入减少压力的农村税费改革转移支付并没有使县乡并摆脱财政困难，农村教育经费仍然短缺。

　　这一结论促使我们对如何缩小地区间教育公共投入差距，完善我国的教育管理体制，尤其是政府间转移支付制度的问题作进一步的思考。首先，完善省以下财政体制，解决县级财力不足的问题。农业税的取消使县级财政在一定程度上失去了持续、稳定资金来源。中央和省级政府应当采取转移支付等手段减少地区间财力的差距，使基础教育公共支出具有稳定的财力保证。同时，要关注中部县级地区财力、财政教育支出较低的问题。目前我们实行的转移支付对于西部优惠，但很多中部的贫困地区被忽略。在地方财政较为困难的中部地区,中央、省级政府更需要采取财政手段保障其财政能力，实现教育财政能力的均等化，促进基础教育的区域协调发展。

　　其次，完善各项转移支付，提高转移支付资金在教育投入中的使用效率。教育是地方财政支出的重点，政府间转移支付中有相当一部分是用于教育事业的。目前我国政府间转移支付中，既包含目的在于照顾地区既得利益的税收返还，也包括针对教育的专项转移支付和因素法转移支付。但是各种转移支付对财政教育支出的作用有所不同，有的甚至具有对教育投入的“挤出作用”。面对巨大的财政缺口，还没有真正发挥其平衡地区间教育财力差距的作用。应在加大转移支付规模的同时，科学地设定转移支付的项目与额度，设立针对基础教育的转移支付。

　　最后，基础教育投资主体的重心上移，使中央、省级政府负担部分基础教育发展的责任。分税制改革的进行，是中央政府掌握了主要财力，基本摆脱了负担基础教育支出的责任，而县级政府的财力有限，尤其在农村税费改革以后，丧失了大部分的财力来源，但却成为了基础教育的主要负担者。这种财权与事权不相符的现状也是导致财政基础教育投入不平衡的重要原因，应加大中央、省级政府对基础教育的投资责任，形成中央统筹、省级参与管理模式。