地方政府社会管理创新中有什么误区(2)

社会管理等同于危机应对或处置

另一种与社会管控观念相关的认识，是将社会管理看作为危机或突发事件的应对、处置过程。这种认识秉持的基本逻辑是，危机事件，尤其是人为制造的危机事件必然致使现有秩序和平衡被打破，导致社会失序并危及民众生产、生活稳定。基于公共安全的考虑，应对危机局面并进行迅速有效的控制，快速反应，形成整体联动的作战，以求恢复社会秩序。因而，从稳固秩序的角度，危机处置是当然的社会管理内在要求。

毫无疑问，在充满风险的社会中，政府危机控制和突发事件处置的作用不可低估，而且重要性不断加强，危机处置能力和处置结果也被视为检视政府整体能力和绩效水平的重要指标。但是，不能由此将危机应对、处置与社会管理之间划等号，仅以当下秩序控制状况来解读社会管理的本质，不仅窄化了社会管理的内涵，而且也扭曲了社会管理所包含的促进社会成长、社会自治以及政府向社会分权、赋权的本意。应该说，社会管理有更加广泛的关怀，从管理的核心议题、管理立足点和重点等角度看，社会管理与危机管理既有交叉也有差异，社会管理内容要广泛许多，它将危机应对、处置作为一种风险后期控制的手段或过程，但不是其管理目标本身。

第一，危机应对与处置的目标是快速控制突发事件事态的发展，关注即时稳定和秩序的恢复。而社会管理则以社会健康、协调、和谐发展为追求，关注社会整体以及全过程的运行状况，它的任务是“维系社会秩序，规范社会行为，协调社会关系，维护社会治安，促进社会认同，推进社会和谐，落实公平正义，增加社会安全，增进社会团结，改善百姓民生” ;[2]第二，危机处置重点放在事件发生后的应急管理，主要聚焦于突发事件的进展及其应对策略，尽管处置危机具有反馈和修偏功能，但它更多是强化管理后端的制度安排;而社会管理则立足于建立社会良性运行、和谐发展的制度体系，更为关照常态下应对复杂社会环境，寻求有关社会事务管理制度的建设和完善，它重视通过制度的改进和创新，分析、研判社会利益结构和利益关系，前瞻性、系统性控制风险发生的预期。换句话说，社会管理为了化解社会问题并塑造社会健康发展的环境，更加关怀造成社会问题的体制机制性原因，解除问题产生机理，从而致力于从前端防范、防止危机的发生;第三，危机处置高度重视政府的应激能力，考量快速反应和行动力，而社会管理则凝聚并体现政府的综合管理能力，它需要政府建构、提升汇集与平衡公共利益、建立法治规范、完善公开透明，增强协同管理、促进社会公正等多方面的能力。

社会管理等同于社会服务

地方政府社会管理创新将完善社会服务体系，提高公共服务水平和能力，以求服务于民生，服务于民众需求放在极其重要的位置上，努力打造服务型政府，这无疑是政府治理观念的重大进步，昭示了政府向民众负责的本位功能的回归。各地政府纷纷提出“寓管理于服务”的指导原则，通过一系列体制机制的创新，实施服务改进策略。例如，各地采用了一些有共性的服务供给措施：建立“15分钟”服务圈，完善基层的服务机构和服务设施，延伸服务链条至社区，便利辖区居民;下沉政府公共服务力量，以满足居民日益多样化、个性化、精细化的服务需求;分类居民的属性，区别需求的种类，区分政府相应的供给责任，针对性、规范地提供服务;通过信息中枢平台，动态感知居民服务需求，并整合服务资源，形成上游服务供给链与下游民众需求之间的有机对接;不断挖掘基层公共服务外包系统，建立社区社会工作者队伍，逐步实现了多主体参与的基层公共服务体系。这些成就不可小觑。多年来，政府一直重社会管控，轻公共服务;重经济建设，轻社会建设，加强社会服务表明政府职能的重大转变及其向政府本位性质的回归。

加强社会服务是社会管理创新的重要策略，但与此同时，它不是社会管理的全部，社会管理所包含的内涵与外延更为广泛。理性看待社会服务在社会管理中的地位和作用，需要弄清一个重要问题，这就是服务与管制的辩证关系。社会服务的供给并不意味着轻视，甚至忽视政府进行社会管制的作用。恰恰相反，加强政府在某些领域的社会管理，监管市场行为的缺陷，保护社会中的弱势群体，居间调整利益关系，正是政府作为“公共利益”代表者的正当性表现。基于正当性的社会管制并不排斥社会服务，在一定程度上，它是保护民众权利，有效实施服务的保障，两者关系是辩证的。例如政府对环境污染予以强有力的社会管制，就是对公民健康乃至生存权利以及社会可持续发展能力的保护。如果以服务之名回避管制的责任，以此来讨好一些民众当下的要求，不仅是认识上的偏颇，而且对政府的权威合法性以及更多民众的利益有百害而无一利，有滑向民粹主义的风险。美国著名行政学家戴维·罗森布鲁姆曾指出，“尽管我们通常认为公共行政是在为公众提供公共服务，但公共行政管理者同样也对公众实施管制……政府对某人所提供的服务可能变为对其他人的管制，不难发现在政府许多规划中，服务和管制皆互为一体。”

显然，问题的关键不在于政府是否应管制，而是在与市场和社会的互动关系中，政府应该管制谁，管制哪些行为，从而保护谁的利益。管制涉及的哪些领域应该加强，哪些领域应该弱化，以及哪些管制能力和方式应该提升、改变。从这个意义上讲，界定社会管理意味着厘清政府的职能及其行为的边界，明确政府服务责任与管制责任的作用空间和作用方式，做到“有所为，有所不为”。就社会管制而言，政府的立足点应以维护人类生存环境以及普遍的健康和安全为目标，在法律规定的框架内，通过监管由信息不对称、经济外部性、内部性等因素而导致个人或组织行为违法和失序，以谋求增进社会福利和社会可持续发展。首先，政府的社会管制以维护国民健康安全的生活环境为己任，它以管制手段体现服务的目标，是政府显示“公共性”的立场所在;其次，政府的社会管制旨在修正市场运行和社会生活中扭曲规则的行为，弥补市场经济带来的缺陷;再次，政府的社会管制实施主要针对的领域是生态环境、劳动保护、就业歧视、食品药品、社会保障等;最后，政府的社会管制通过立法以及授权管制机构依法行使管制权力，是依法治理禁止或限制违法、违规行为的过程。其必要性和重要性不言而喻。

总之，地方政府只有超越社会管理的观念误区，才能获得真正意义上的创新。