台湾南海政策的演变及其影响因素论文

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　　南海海域是台湾向南联系出入的必经之地，在其政治、经济、军事、外交战略中都占有重要地位。然而，由于 20 世纪 40 年代末以来台海两岸的特殊局势，“台湾欠缺总体国家安全规划的刺激因素”，南海问题始终未能成为其安全政策的重点。

　　90 年代以后，由于受制于岛内政局的影响，其南海政策几经起落，始终未能发挥其应有的作用。马英九上台执政后，台当局南海政策重新回到了 1994 年的政策立场上来，随着南海争端形势的日渐复杂，寻求海峡两岸合作成为维护主权的迫切需求。因此，系统梳理台湾南海政策的演变，分析影响其南海政策的内外因素，就成为重要的课题。

　　一、两蒋时期台湾南海政策

　　从 1949 年蒋介石败退台湾至 1988 年蒋经国病逝，台湾虽然一直对大陆采取敌对政策，但在领土意识上双方却是一致的。这一意识在南海问题上也体现得非常明显。

　　在败退台湾后的最初阶段，“反攻大陆”一直是蒋介石最主要的战略目标，对于南海争端，台湾当局虽有心维护其主权，但口头声明多于行动。20 世纪70 年代后，随着台湾方面国际地位的每况愈下，其政策重心开始转移至岛内经济发展和如何保障不被大陆侵蚀，对于南海问题相较于此前也就逐渐重视起来。如 1956 年 8 月 22 日，当一支越南海军登陆南沙群岛，并升起越南国旗时，台湾当局立即严令驻南越外交代表对这一侵犯中国主权的行为提出严正抗议，重申南沙群岛是中国固有领土。同年 9 月，台“外交部”负责人叶公超公开声明: “关于南沙群岛问题……我政府曾以其侵犯我国领土主权而提出抗议，虽然越方未予接受，但我对南沙主权，自不因而遭受任何影响……中国政府将仍循外交途径，于必要时向越方重申我国立场。”

　　从这些表态可以看出，此时的台湾当局在南海争端问题上，基本上仍停留在“重申立场”或者“表达抗议”，却鲜有具体行动。

　　不过，两蒋时期台湾方面对于南海的主权意识却从未淡化。从 1949 到 1988 年，台湾通过一系列的活动向民众展示对南海主权的态度。如: 从 50 年代后期，蒋经国主导的“救国团”每年都会专门组织青年参加“暑假战斗训练营南沙访问队”，由台海军载往南海地区体验生活以此来表示对南海主权的宣示; 1966 年，台湾方面再次派军舰在南子礁、北子礁、中业岛等岛屿立碑以宣主权; 1974 年 2 月，当越南、菲律宾等国先后对我西沙、南沙群岛提出主权要求时，台“外交部门”多次提出抗议及照会声明，重申对南海诸岛的主权立场。由此可见，当时两岸尽管尖锐对立，但在南海主权问题上的立场并无二致，形成了政治对峙大背景下在南海问题上的默契。

　　二、李登辉时期的南海政策

　　李登辉执政初期，由于立足未稳，基本上延续并发展了蒋经国的政策，依然强调台湾拥有南海主权，并为显示主权存在而作出了一些努力。这也是台湾南海政策形成的关键阶段，台湾的《南海政策纲领》及相关决策、执行机构也基本肇始于此。到了20 世纪90 年代初期，为应对“由于南海群岛资源开发而引起之军事、经济及外交之相关问题”，并为加强对南海地区主权维护和海域的管理与开发，台湾方面于 1992 年 8 月成立“南海小组”。1993 年初，台湾行政部门又公布《南海政策纲领》，确立了“坚决维护南海主权、加强南海开发管理、积极促进南海合作、和平处理南海争端、维护南海生态环境”五大目标。同年 5 月与次年 10 月，台湾相关行政部门又先后制定通过了《南海政策纲领实施纲要分办表》与《南海问题讨论会结论分办表》，并通过有关部门付诸实际行动。1995 年“美济礁事件”后，南海地区的主权争端随之升温，台湾方面为此曾多次重申自己在南海的主权要求，“主张以协商方式共同开发南海资源”，并于 5 月批准成立“南海突发事件紧急处理小组”。台当局的这些言行，显示其有关决策仍然保持了两蒋时期在南海主权问题上的立场，强化了相关措施。

　　然而到了 90 年代中后期，李登辉“台独”思想逐渐暴露; 同时，为了拓展其对外空间，当局开始推行所谓“南向政策”，企图在发展与东南亚国家经贸往来的基础上，实现对外政治关系的突破。在这一背景下，在面对南海争端时，台湾方面也不再强调主权问题，甚至在 1998 年通过《“中华民国”领海及邻接区法》时，删除了此前草案中关于南海断续线内的水域为其“历史性水域”的条文; “2000 年 1 月 15日，台‘立法院’更通过《海岸巡防法》，将驻守南沙、东沙的人员由海军陆战队改换成了‘海巡署’的警察，台湾当局在南海问题上的立场终于发生了令人瞩目的转变”。

　　总的来看，李登辉执政时期是台湾南海政策的发展过程中的一个关键节点，其执政前，一方面强调主权在我，另一方面在实际行动中逐渐放弃了之前的积极态度，对南海区域国家侵占南海诸岛进行真正的妥协退让，并以南海争端为借口，借此将南海争端国际化，进而从中捞取政治利益。这种自相矛盾的种种做法，仔细分析其内在因素，就会发现李登辉实施的这些政策都和其“台独”思想是息息相关的。

　　三、陈水扁时期的南海政策

　　2000 年民进党执政后，一方面迫于大陆及岛内大多数民众对“台独”的压力，不敢明目张胆地推行“法理台独”，另一方面却在各个领域推行“渐进式台独”。此时，其南海政策也因各种因素影响一直摇摆不定、态度模糊。

　　实际上，民进党内部长期以来对南海争端的态度一直存在争议。顽固坚持“台独”立场的派别声称，南海问题涉及到周边国家主权争议，应该交由国际社会采取国际合作的模式共同开发南海; 务实派则主张在太平岛兴建机场，增派部队驻守，同时将“南海小组”层级提升至“总统府”主导。陈水扁上台后，在南海问题采取了消极立场，致国民党时期制定的《南海政策纲领》几近名存实亡。

　　但随着南海局势的发展和多国势力的介入，陈水扁当局认为可以借机发挥，在国际上营造“台独”的政治氛围，寻求支持力量，企图将“台湾”作为单独一方参与南海问题的多边对话与谈判。在此情况下，陈水扁当局逐步提升对南海问题的重视程度，强调南海是台湾固有的“领土”，但其重点却放在了南海资源的保护，主权维护则退居次要地位。2008 年2 月，陈水扁再次登上太平岛并发表《南沙倡议》，试图借参与南海多边合作来确立台湾的“主权国家”身份，以此借南海问题达成其使国际社会间接承认“台独”的政治目的。

　　总之，陈水扁当局的南海政策从执政当初的逐渐放弃国民党执政时期的南海路线到后期的有所重视，是在不断摇摆中反复的。在南海争端过程中，陈水扁当局则并未将南海主权问题放在首位，而是服从于自己“法理台独”、“渐进式台独”的需要。这种摇摆不定、自相矛盾的南海政策的形成，是和陈水扁“台独”政治理念及台湾岛内的政治环境分不开的。

　　一来由于南海毕竟关乎台湾的“主权”，为了迎合选民的需要，陈水扁当局需要作出关于维护南海的“主权”表达; 二是出于其一贯的“反中”思维，对于大陆与他国之间的矛盾和利益冲突，民进党当局往往采取置身事外的态度，在南海问题上也不例外; 三是企图借参与国际争端问题来拓展“国际空间”，通过参与南海多边对话与谈判，来凸显其所谓的“台独地位”。正是在这些考量下，陈水扁当局才在南海争端中逐渐转向强势。

　　四、马英九执政后台湾的南海政策

　　2008 年马英九上台以后，为应对岛内政治局势的紧张态势，当局在内外政策上都作出了相应的调整。在与大陆关系不断缓和的基础上，台湾当局南海问题的立场逐渐转回到 1994 年的政策轨道上来，态度也日趋积极，并不断重申其对南海的“主权”与共同开发的立场，对近几年菲律宾、马来西亚等周边国家在南海主权问题上的一系列涉及挑衅行为，台湾当局“外务部门”也都提出了严重抗议。

　　实际上，早在 2008 年竞选期间，马英九就已经提出了自己的海洋政策，主张台湾应该以“蓝色革命、海洋兴国”作为政策目标，跳出“重陆轻海”的传统地缘定位和锁国思想，积极面对海洋，同时重申台湾对于南海、东海的固有领域与传统渔场之主权和权益，确认“没有主权就没有渔权”之原则，持续与经济海域重叠国家进行渔权谈判。这一政策的总体思路就是“主权在我、搁置争议、和平互惠、共同开发”。在这一思想指导下，马英九表示必须以更积极的作为，确保台湾在相关海域的利益。同时促使相关国家在触及“南海主权”争议时，必须正视“中华民国”在这一地区的活动和影响力，由此马英九进一步提出了包括设立“海洋部”、确立“海洋兴国”战略目标等一系列主张。马英九的主张是对李登辉、陈水扁时期南海政策的修正，使得台湾的南海政策基本上重新回到了1993 年《南海政策纲领》规定的原则上来，这无疑具有积极意义。事实表明，国民党重新执政以后，在面临诸多国际和岛内政治局势考验时，其南海政策在一定程度上都有所实施。如 2009 年初，针对菲律宾、马来西亚一系列在南海地区侵犯中国主权挑起事端的行为，台湾方面多次表示抗议并重申这些岛屿主权属于“中华民国”，呼吁有关国家应依据相关国际法规及《南海各方行为宣言》的原则与精神，搁置争议，通过协商对话，和平解决区域争端。再从目前台湾当局的南海政策来看，一方面它重新确认了 1993 年《南海政策纲领》的原则和精神，另一方面又根据台湾政局的发展呈现了新的特点，“反映出台湾当局对当前内外环境的适应与规划”。

　　此外，马英九当局的南海政策还有一个显着特征，即更加务实。在政治上坚持“主权”要求之时，在具体操作层面则更强调合作意识; 既积极推进与大陆的共同开发与合作，同时也大力呼吁与南海周边其他国家的区域合作、资源共享。可以说，与前两个阶段相比，其“主权”意识突显，但在实际运作中又注重层次性，强调维护台湾的“经济主权”，至于“政治主权”则认为可以暂时搁置。

　　五、台湾南海政策未来走向及两岸合作的可能性

　　( 一) 台湾南海政策的未来趋势

　　随着近年来中国国际地位的不断提升，台湾在国际舞台上的位置也就日显尴尬，如何在此情势下攫取最大政治资本，将会一直是台湾当政者最关心的议题。

　　为自身谋求利益最大化，同时也不打破现有势力格局，台湾当局便通过推动南海地区有关国家的共同开发与多边合作的弹性处理方法扩大台湾在南海问题上的活动空间和参与度，尽可能避免其坚持主权原则与加强各方合作的实际操作之间的矛盾，拓展台湾参与国际事务的外交空间。

　　在这种背景下，马英九及未来台湾当局依然可能延续现有政策，即在政治方面一方面坚持维护主权，另一方面在操作层面则会采取模糊政策或者说更灵活的处理方针，采取合作、开放态度，拉拢南海周边邻国，以间接的经济合作代替在政治上的利益争端，以稳定南海局势，并从中获取最大利益。

　　( 二) 两岸合作的可能性

　　随着国际局势的发展及南海海域自然资源勘探开发力度的加大，南海地区形势日趋复杂化与多样化，特别是一些国家小动作日渐频繁，一些国际势力也加强了对南海的渗透，这些因素都将成为两岸共同面对的严峻问题。在此基础上，两岸加强在南海问题上的合作力度，扩大合作范围和方式，就成为维护领土主权与权益、解决争端的共同必要选择。

　　与此同时，两岸本身也存在诸多进行合作的可行性因素。其一，马英九上台执政后，台湾当局转变了其原有的政治走向，与大陆方面重建了“一个中国”共识，尽管目前双方在到底谁才是南海主权的真正代表者问题上尚存分歧，但建立在民族、国家意义上和体现共同文化基因与传统印记的“一个中国”概念，无疑可以很好地成为两岸南海合作共同的利益诉求。其二，两岸的南海政策与立场具有相似性，为双方的合作奠定了政策基础。在主权主张上，两岸都坚持对争端地区岛屿拥有毋庸置疑的所有权，同时对相关海域具有管辖权; 在具体政策运作上，自 20 世纪 80 年代邓小平“主权在我，搁置争议，共同开发”的想法提出后，大陆官方于 1990 年正式提出了“搁置争议，共同开发”的主张，反对在有关官方或非官方的对话中列入主权议题，而台湾方面于1992 年5 月也明确表示要“以国际共同开发方式，充分运用南海资源，至于主权问题，则可避而不谈”。其后的《南海政策纲领》同样也是在坚持主权的前提下支持合作、和平方式解决南海争端。

　　其三，两岸有共同维护南海权益的历史先例。1988年，中越海军冲突之时，就曾得到过台湾驻太平岛守军的援助，这一经历为两岸可能的南海合作提供了良好的历史经验和借鉴。不仅如此，大陆和台湾对各自所管辖的南海有关岛屿从未表示过异议，在其他南海周边国家侵犯中国在南海的主权权益时，双方也共同地严加谴责和抗议。由上可见，两岸在南海问题上是存在合作的可行性的。但是，岛内“台独”势力和国际因素( 特别是美国因素) 在台湾政策走向中有着重大影响力，两岸的合作需要两岸执政力量在民族根本利益上抛弃自有成见，通力配合，搁置争议。笔者认为，未来合作道路并不平坦，但相信在民族大义面前一切皆有解决之路，相信南海争端能最终化解，国家领土主权完整必能维护。

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