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浅谈社会政策环境论文

学习啦【形势与政策论文】 编辑:斯娃 发布时间:2016-09-30

  社会政策环境、农民获取信息的环境、农民的交往环境是农民增收的三大重要影响因素。下面是学习啦小编为大家整理的浅谈社会政策环境论文,供大家参考。

  浅谈社会政策环境论文篇一

  《 社会工作与社会政策 》

  “社会工作” 和“社会政策”都是源于西方的概念。它们就像一对兄弟,为解决工业化、城市化、现代化过程中的贫困问题而生。社会政策是在制度、规划的层面制定反贫困的战略和策略,并通过具体的 计划和项目使之可操作化;社会工作则站在政府和公众之间,将社会政策转化为社会行动,从而贯彻落实到每一个具体的社区和个人身上。社会政策与社会工作在西方的 发展都已有一百多年的历史了,它们走过的发展道路值得我们深思:是社会、 经济大 环境的变化导致的社会政策的变化,又从而使其传承机制——社会工作也随之发生变化。

  本文以一般认定的社会工作的各个发展时期为线索,通过对各个时期社会、经济的大环境及社会政策的变化的描述,探讨这些变化与的社会工作发展的关系,并试图从重找出中国社会工作在中国社会发展中的位置及发展途径。

  一.的历史演进

  第一阶段:20世纪20年代以前

  20世纪20年代以前,是社会工作问世前的酝酿时期。这个时期正是西方社会的工业化和都市化急速发展的时期,在英国被称为“维多利亚盛世”。但是,在经济发展的同时,也造成了西方社会越来越大的贫富分化,大量贫民涌入城市,失业问题和贫困问题造成了社会的不安定。同时,工业革命也冲击着人们的观念,使社会意识形态发生巨大的变化。工业化﹑都市化带来最为明显的变化是社会财富的骤增,它也给人们带来了观念上的触动,开始看到了人的能力和作用的巨大无比,更坚定了“人是可以不断进步的”的人文主义主张。19世纪西方民主运动的影响,使人们从“权利”(The Right)这一崭新的概念中看到了自己也有平等享用社会资源的机会和希望,英国失业工人因此在1860─1867年为争取权利发动了几次颇有影响的暴动。(古允文,1992)

  针对当时存在的社会问题,英国政府继1601年颁布《济贫法》(Poor Law)之后,在1832年又出台了《新济贫法》(The New Poor Law)。许多国家也都在一定程度上仿效了英国政府介入和干预济贫的做法(李增禄,1982)。但政府的介入和干预并没能解决从19世纪中叶以来一直存在的各种慈善机构间功能重迭、资源浪费和政府介入效率低等问题。

  在上述的背景下,欧美先后出现了以有效﹑合理地调配社会资源来帮助城市贫民为目标的新一代慈善 组织,如城市慈善组织协会(Charity Organization Society)等。他们设立了专事 管理与联络的中央机构,自上而下有计划、有组织地帮助需要援助的穷人。

  早在1893年,美国水牛城的慈善组织协会就对机构工作人员适应工作的能力首次提出了疑问,认为应考虑以往由牧师承担慈善会社的工作是否适合,有必要找接受过特殊训练的人来承担“助人”的工作,并以此工作为 职业。(林万亿,1983)1898年,慈善组织协会为慈善工作者开办了一个六周的暑期训练班;1912年波士顿社会工作学院开设社会工作课程;1919年,“美国专业社会工作训练学校协会”成立;1921年,波士顿社会工作学院开设了医疗社会工作课程。这也是因为当时英国、美国等国家 教育政策引导高等教育的范围不断向 应用领域拓展,使对慈善工作培训也得以直接进入大学,获得了较高的学术起点,促使社会工作追求科学性、知识性、学术性的发展,以获得在专业领域中占据一定的地位。

  在这种社会、经济发展背景下,理查蒙(Richmond)在1917年出版了她的《社会诊断》一书,这本书被后人公认为是第一本对社会工作系统论述的专著(豪尔,Howe,1987;杰克逊,Johnson,1998;林万亿,1992)。因此一般也认为,《社会诊断》一书的问世标志着现代社会工作的发端。《社会诊断》一书是理查蒙将她在慈善组织协会工作和研究多年所得的 经验, 总结出一套以“诊断”为重心的,经由个案调查和诊断了解致贫原因后再给求助者帮助的个案工作方法。

  第二阶段:20世纪20年代到40年代中期

  在这一阶段的早期,社会工作是以热情帮助弱势群体、科学解决社会问题的双重社会责任,开始了其职业化的进程。

  当时,工业化急速发展的进程造成的贫穷、失业和贫富差距等一系列社会问题更为突出。在社会的组织层面,一批以通过建立社区中心的社会改革为导向的睦邻组织运动的形式出现。他们根据当地居民的生活性需要,提倡居民的自主自觉和互助合作的精神,强调对生存环境的改良,以有效合理地调配社会资源来帮助城市贫民为目标,自上而下有计划、有组织地帮助需要援助的穷人(杰克逊,Johnson ,1998;古允文,1992;豪尔,Howe,1987)。它从社会自组织角度,弥补了因政府干预不足带来的问题。

  在这一时期,英、美两国这一时期的社会政策发展较多的仍然是针对个人的家庭服务、儿童福利和犯罪惩戒等辅导项目,一些家庭服务的志愿性机构或精神诊所开始大量聘任受过训练的个案工作者。而社会福利机构对社会个案工作的接纳也表达了当时的社会需求,成为对社会工作发展的一种导向,促使社会工作不断完善其治疗性的个案工作方法和技术,以胜任此职业。

  在这个阶段的后期,由于1929年的经济危机导致大萧条状态的出现,大量的工人失业,使原有的社会问题的加剧,从而导致社会政策的变化。1931年著名的罗斯福新政提出了依靠公共机构与公共资源来缓解贫困的综合性福利国家计划,用联邦政府协助福利服务体系发展来解决失业和贫穷等社会问题,以弥补以往由私人机构解决贫困的种种不足。政府介入福利服务体系的发展后,受过学校训练的工作人员更容易获得政府提供的位置,福利工作的任职出现专业的倾向。

  社会政策的变化打开了社会工作者的视野,他们开始试图超越以个案工作为主的传统工作模式。社会工作三大方法之一的团体工作(亦称“小组工作”)因为将 心理学、教育学等多学科的理论结合起来,用于探讨团体工作对社会环境的影响力和对整个助人工作的重要性,并具体运用在帮助退伍士兵的心理适应和解决儿童心理困扰的工作中,发展出了团体工作理论。社会工作的另一方法,社区工作在社会改革(Social Reformer)与行动主义(Activities)的层面的努力也得到认可,同样获得了较好的发展(波普勒,Popple,1997)。个案工作、团体工作和社区工作这三个原本是独立发展的社会工作方法,在注重理论发展的同时呈现出一种整合的趋势。

  第三阶段:20世纪40年代中到60年代初

  二次大战后,西方社会与经济空前发展。然而都市化、工业化、高科技及社会变迁,导致富裕社会中的贫困问题反而加剧,战后军人的安置问题,黑人暴动,妇女争权、儿童教养、老年安置,等等,新生的社会问题与社会发展形成互相冲突的矛盾。

  从20世纪50年代起,西方国家纷纷宣布简称了“福利国家”,于是,一系列解决老人福利,劳工失业,军人服务和积极性救助等旨在全盘改进福利制度的“新探求”(New Research) 社会政策相继颁布。这个政策的核心是开始强调以整个国家的福利、 计划和综合性 管理为解决手段。特别是联邦反贫穷计划提出由几个不同的管理机构者联手办理一些大的项目,这些计划的许多方面都涉及到社会 工作专业,同时也强调福利计划在社区的 发展和推进。

  社会政策的改变带来了对于社会工作的大量的需求。政府的卫生机构、医疗机构和家庭,矫治机构和学校、社区开始引入团体工作者。在组成社区基金会、社区委员会的过程中,社区工作的方法正在发挥作用。因为单纯的个案工作方法难于应付广泛的和严重的社会问题,因此社会工作真正超越了此前由个案工作方法为主导的局面。社会工作的一些基本概念和方法不仅在个案工作中,同时在团体工作和社区工作中也得到充分运用(廖荣利,1987)。反贫穷计划在福利服务 实践层面提供给个案工作、团体工作和社区工作三大方法的联合契机。1955年,作为大联合标志的社会工作人员协会(NASW)成立。

  第四阶段:20世纪60年代到70年代中

  20世纪60年代起,西方福利国家普遍进入迅速发展的时期。高度的 经济增长使人们享受到有史以来最优厚的生活保障与福利服务,但同时也因福利经费的膨胀潜藏着新的福利危机。在美国,由于政府坚持越战,整个社会意识形态的主流关注的是生存 环境及公民权利。

  最早的针对危机的社会政策的调整,是1963年美国约翰逊时代所谓“大社会”运动的庞大计划提出的,它包括了 教育、训练及提供就业机会等一系列协助穷人使之获得自立的社会福利服务政策。同时,政府开始削减福利经费、并强调资源使用的有效性,这与发展社会福利服务形成了矛盾。

  社会环境和社会政策的变化对于社会福利服务形成了冲击,因为受助者的问题已经从一般的物质需要转到对社会环境和基本权利等精神需要的层次,以往关于人的问题的成因的主流性解释 [1] 和强调个案治疗性的方法,已经不能令人信服(林万亿,1995)。

  社会工作在自身发展上开始寻求对传统的社会工作方法的突破和选择新的理论立场。社会工作人员开始运用系统理论,提出整合观点,探讨将不同的方法结合到一起来解决问题的一体化新途径(杰克逊,Johnson,1998)。[2]

  第五阶段:20世纪70年代中到90年代

  20世纪70年代开始,因石油危机的冲击,西方国家的经济发展进入了滞胀时期。经济增长的急剧变化和不稳定,导致了社会问题的丛生。

  在社会政策的层面,由于福利国家理论受到普遍的质疑,在新经济政策影响下形成了新的“经济复兴计划”和社会福利政策。美国政府开始提倡“小政府”计划,以减少政府的直接服务,鼓励福利服务私营化。

  公众意识形态开始提倡和号召“抑制欲望”、“限制所得”,人们也因此去考虑资本主义和福利国家的关联,马克思的冲突理论在整个西方开始受到关注。而在 文化价值和 哲学思想上,又充满了对自助和互助传统伦理的“复古”情绪。在此冲击之下,促进了人对于人与社会自身的再度反思,形成了多元化的意识形态。这又促使社会科学领域更多的边缘性和综合性学科的形成。

  “社会工作的一些概念和理论体系在七十年代已经获得了发展完善”(约翰逊,Johnson,1998),但是受到多元意识形态的影响,一方面是以不同的理论支持来提出对社会工作的解释,如在这个时期得到发展的“生命模式”(Life Model)就是以行为科学和生态的观念作为专业助人的理论依据。同时,各种治疗性的社会工作方法,行为矫正取向(Behavior Modification)、任务为本取向(Task-centred Approach)以及家庭治疗(Family Therapy)、精要治疗(Brief Therapy)等等,将已有的社会工作的方法与模式推向更专精的方向。另一方面,在激进主义思潮的影响下,也出现了激进社会工作取向和结构社会工作取向,对传统的社会工作的目标发起了背道而驰的挑战。。

  总之,在这个动荡的年代,社会工作更注重从不同的学科、学派的理论中吸取营养,建立严密的理论论述和程序,向多元化、综合化同时又更为专精的方向发展。

  第六阶段:20世纪90年代至今

  20世纪90年代起,整个世界的发展日趋全球化。社会发展中出现的问题不仅是多元,而且更是尖锐和复杂化。

  社会政策发生的变化是出现多元福利模式。在欧美,福利政策的制定更强调政府与民间在福利提供方面各自应该承担的责任,同时个人和家庭也要在福利资源上扮演一定的角色。这种福利主张导致的结果是,由政府直接提供的福利服务减少,而转向鼓励多种形式的民间承办的社会福利事业,即志愿服务和服务的私有化扩大。

  社会工作的发展为顺应社会环境与社会政策的变化,必须作出响应并积极调整。面对福利资源的短缺与竞争,专业社会工作也开始接纳“管理主义”,如以“个案管理”、“紧缩管理”等工作取向来建立优质服务,适应社会发展和竞争的需要,保持自己承担社会福利服务的专业地位,这一取向实际上更加重视了技术化和程序化。同时,为获得社会认可,社会工作专业人员的注册制度普遍发展起来。

  但在另一方面,社会科学的发展也带来了对于传统的、以实证主义为基础的社会工作的反思,社会工作者开始更为关注存在社会工作之中的文化差异,以重新思考社会工作者在承担“对人与社会服务”实践中的道德伦理角色(麦萍施,1995;曾乃明,1995)。不同文化背景的国家与地区,特别是在发展中国家,一些社会工作者正在修正百年来社会工作从事“社会治疗”的形象,更为务实地将社会工作已经发展起来的工作技术与社会发展的取向结合起来(米齐利,Midgley,1998),探索社会工作与国家制度的关系以及新的理论与实践方式。

  二.研究结论及其对中国社会工作发展的启示

  从欧美的社会工作发展历史过程来看,社会工作和社会政策都不是一成不变的,而是一个相互承接的、动态变化的过程。在这个过程中,社会环境的影响以及社会思潮和科学理论的发展变化,等等,都在影响社会工作和社会政策的变化:

  1.在西方国家,一百多年来,在社会政策不断发展的同时,也发展出了一个政策传承机制——社会工作。从国际 经验看,社会政策的贯彻落实主要是通过一个专业化、 职业化的服务体系,即社会工作体系来实现的:政府中有政府社工构成的政府社会工作体系,民间有社会工作团体和社区社会工作者构成的非政府社会工作体系,而后者是社会工作体系的中坚力量。社会工作以其以人道主义为基础的价值体系与以科学的助人技巧为基础的方法论为社会政策的贯彻提供了充分的支持

  2.社会工作的发展轨迹明显是受到环境制约的。一般来说,是社会、经济大环境的变化以及社会思潮和科学理论的发展变化会直接影响到社会政策的变化,从而导致其传承机制——社会工作的变化。当然,社会工作也有其谋求自身发展的内在动力,它在每一个 发展阶段,都积极地试图引入当时最流行的 社会科学理论,以为己用。社会 工作的这种从对科学方法的引进,在某种程度上也影响了社会政策的发展。

  3.社会工作的 职业化和专业化是其成功地立足于社会的必要条件。在社会工作的发展过程中,其先谋求的是本身的职业地位,这种职业地位是与其在与社会政策不断互动的过程中,为解决社会问题作出了贡献后才获得的。在职业地位得到社会认可后,社会工作在使自己成为一个专业领域方面作出了不懈的努力。包括应社会 环境和社会政策的变化而不断修正自己的目标与手段,同时用最新的社会科学历年和方法来武装自己。专业地位的提升无疑也巩固了社会工作的职业地位。

  近年来,中国政府在劳动就业、社会保障、福利服务、健康服务、社区建设、社团 管理、家庭婚姻、住房改革、 教育改革等等方面出台了不少社会政策,但是政策的效果在很多方面却往往不尽人意。在整个政策过程中,除了制度设计上有缺陷以外,制度实施中更屡屡出现问题。这是因为在中国政府的社会政策过程中,从政府行政到公众行动之间,缺少了一个专业化、职业化的贯彻和落实社会政策的传承机制。

  就中国现状看,目前社会政策的贯彻和落实主要还是依靠政府的行政体系——劳动、民政、卫生、城建、教育等政府部门和“准”行政体系——工会、青年团、妇联等群众团体来具体运作。正因为在政策过程中,政府与民众之间缺少一个相对独立的职业化的“中间层”,本来这个中间层是可以把政府的行政指令通过专业化的手法和技巧转变为公众的行动的,而现在的工作体系依靠的仅仅是这些行政和“准行政”部门的行政命令,明显地与公众行动脱节,也与 经济转轨和社会转型的发展趋势和进程不相适应。

  中国的社会工作教育从上个世纪90年代以来已经有了很大的发展,但是它更多的是在大学里作为一个专业来发展,作为在中国社会政策过程中贯彻和落实政策的专业化的职业服务系统却没有能够发展起来。2001年社会工作教育年会提供的数据显示,社会工作专业从1980年代后期恢复发展以来,已有上万的毕业生,但是遗憾的是这些毕业生大部分都没有能够在社会政策过程中发挥他们应该发挥的专业能力。国内大多数学者认为,缺乏一个明确的专业化的职业服务系统是造成这种现象的一个重要原因。

  同时,在国内社会政策的研究方面,大多数的研究比较关注的是政策法规层面和行政 组织层面的问题,对如何通过一套专业化的职业服务系统来提高社会政策实施的质量,这方面的研究可以说是微乎其微。因此,在研究社会政策的同时,结合社会工作专业化与职业化发展的国际 经验,探讨中国社会工作的职业发展,应该说是十分必要的。只有职业化、专业化的社会工作发展了,中国的社会政策的贯彻落实才能有有效的传承机制,才能在中国的社会、经济发展中发挥更大的作用。

  浅谈社会政策环境论文篇二

  《 环境政策理念概述 》

  【摘 要】环境政策理念是为解决环境公共问题而在相应的环境价值观的基础上决定社会资源如何进行提取和分配的一系列对问题的看法、政策决策的观点和与此相应的价值信念,它是国家基本政策在环境保护中的体现,充分体现了环境公共政策价值观,是环境政策制定和实施的理论保障。

  【关键词】政策理念;环境政策;环境公共政策;价值观

  1.政策理念的内涵

  政策理念是指基于公共政策价值观的旨在解决公共问题的一系列对问题的看法、政策决策的观点和与此相应的价值信念。公共政策价值观是指公共政策主体对公共政策价值物、公共政策价值关系、公共政策价值创造活动及其结果的反映,以及由此形成的较为稳定的心理取向、评判标准和行为定势。[1]简单的讲,公共政策价值观就是公共政策主体的价值取向模式,这些价值取向决定着社会资源如何进行提取和分配。[2]公共政策价值观通过政策理念对公共政策具有导向作用、动力作用、整合作用和评价作用。政策理念的变化通常引起政策目标的变化,不同的政策理念要求相应的政策目标与之相适应、相协调。政策理念既是公共政策制定的理论依据,也是公共政策执行过程中用以检验和评价政策效度的有效工具。

  萨巴蒂尔和简金斯-史密斯将政策行动者的理念体系分成三种结构型态 (1)深层核心,是涉及到人生观、价值观与世界观的根本规范及其解释;(2)政策核心,是政策子系统内如何达成深层核心理念的因果认定、基本策略与政策立场:(3)次级方面,一组有有关如何达成政策理念和目标的工具性考虑。其中往往更深层核心的价值理念规定着次一层的认知和价值评判与选择。比如,一个政策行动者的最深层核心理念是倾重于公平观,那他的环境政策核心价值则会是可持续发展观的坚定者,进而影响着他选取环境政策工具的价值倾向。

  本文中的政策理念主要指第二、第三层级的价值理念,即政策核心和次级方面的价值认定与取向。

  2.环境政策理念的概念

  环境政策理念是为解决环境公共问题而在相应的环境价值观的基础上决定社会资源如何进行提取和分配的一系列对问题的看法、政策决策的观点和与此相应的价值信念。环境政策理念通常是与一定时期的国家发展战略相一致的,因此,环境政策理念一般由政府环境政治理念、社会环境价值取向和国民环境保护意识等方面构成。环境政策的制定必须按照相应的政策理念来设计,环境问题的公共性和外部性要求政策决策主体以社会与环境的均衡发展为政策目标,并通过多种政策工具来缓解和防范生态问题。环境政策理念作为环境问题认知的一种政策反映,它既是环境政策制定的理论依据和价值依托,也是决定政策产出的关键性因素,同时又是评价环境政策与环境目标耦合与否的重要指标。

  3.环境政策理念的意义与作用

  3.1环境政策理念是国家基本政策在环境保护中的体现

  环境政策是国家在保护环境方面所采取的一切对策和行动,主要指在环境法律以外的有关政策安排。[3]我国环境政策理念作为环境保护工作的指导方针始终与我国社会宏观发展战略协调一致,政府政治理念、国内环境意识和经济发展方略是环境政策理念形成与发展的基础,国家发展战略与环境政策理念的协调保证了环境政策的制定和实施。建国初期我国“阶级斗争为纲”和“以重工业建设为全国工作重心”的发展理念,体现在环境政策理念中的便是针对环境问题的局部整治,即通过环境问题流的政治反馈来制定相应的环境工作制度。改革开放以来,经济建设优先的发展方针则是我国“边污染边治理”的环境政策理念的发展前提。由此可见,一定时期的社会发展战略对当时的环境保护理念起了决定性作用,环境政策理念充分体现国家政策理念,是该阶段国家建设方针在环境保护领域的具体彰显。

  3.2环境政策理念充分体现环境公共政策价值观

  环境公共政策价值观是政策决策主体对环境问题的价值取向在政策决策过程中的反映,环境政策理念是环境问题进入政策议程的理论保障,不同的公共政策价值观要求相应的政策理念与之适应。西方学者对于公共政策价值观的研究,主要集中于正义、效率、平等、民主、秩序、发展、利益等核心概念上,我国环境公共政策价值观也以这些核心价值为主要内容。[4]我国对于环境问题的认识经历了重工业轻环境、重经济轻环境和环境与发展并重三个阶段,这种环境价值取向充分体现在不同阶段的环境政策理念当中,环境与发展的问题一直是我国政府关注的焦点,从牺牲环境强调发展到可持续发展,我国的环境政策理念始终体现着环境公共政策价值观。

  3.3环境政策理念是环境政策制定和实施的理论保障

  公共政策的决策过程中影响公共政策系统的环境因素有自然环境因素、经济环境因素、政治环境因素、社会文化环境因素和国际环境因素等五个方面,政策理念所包含的政治理念、政策价值取向和社会文化因素等都对政策议程及公共政策的产出起到指导和理论保障的作用。[5]环境政策理念通常由政府环境政治理念、社会环境价值取向和国民环境保护意识等方面构成,它反映了政策决策主体的政策选择倾向与环境公共政策受益群体的利益愿景,在我国环境政策制定过程中,环境政策理念在体现国家宏观发展战略的同时也与当时的国内政治文化紧密相连,环境政策理念是相关环境政策设计的理论依据,为我国环境政策的制定和实施提供了保障。

  3.4环境政策理念是环境政策分析与评估的重要标准

  在政策制定过程中需要对待选定方案进行政策分析,以帮助政策决策主体进行目标的确定和政策战略的选择,并有效地促进公共政策的规划和设计,进而提高决策效率实现资源的优化配置。所谓公共政策分析是根据一定的公共政策理论和知识,采用多种方法和技术,对公共政策系统及其运行进行优化分析的实际应用过程。[6]而在政策运行一定时间后,对于公共政策的效率和效益则需要进行评估,以便进行政策调整或将其终结。政策评估一般认为是指一定的评估主体,根据一定的程序和标准,采用科学的研究方法,对公共政策的效果和价值进行评价和判断的一种政策行为。对于我国环境政策的分析,环境政策理念是一项十分重要的标准,待选环境政策是否与环境政策理念一致、是否能够有效地达成环境保护目标是合理的环境政策产生的有效依据。在环境政策评估过程中,环境政策运行中是否贯彻了环境政策的价值并产生了环境政策预期的效益是当前环境政策继续执行、进行修订或将其终结的有力参考。

  【参考文献】

  [1]梁丽芝.公共政策价值观的构成、功能及整合[J].衡阳师范学院学报(社会科学),2002(2):23.

  [2]娄成武.梁淑艳.公共政策学[M].沈阳:东北大学出版社,2003:187-192.

  [3]王海斌.我国环境政策导向的思考与探讨[J].环境与可持续发展,2008(1):29.

  [4]陶学荣.公共政策学[M].大连:东北财经大学出版社,2006:66-72.

  [5]樊钉.公共政策[M].北京:国家行政学院出版社,2005:74-85.

  [6]陈潭.公共政策学[M].长沙:湖南师范大学出版社,2003:251-258.

  浅谈社会政策环境论文篇三

  《 社会政策与社会和谐 》

  【内容提要】 在我国社会转型加速期,出现了比较严重的弱势群体问题,对社会和谐的实现有着明显不利的影响。社会政策作为支持弱势群体、解决社会问题、促进社会公正的制度化模式,在帮助党和政府构建和谐社会的进程中发挥着独特的作用。鉴于我国目前的社会政策存在着从属性、不完整性、不平衡性、不稳定性以及低效性的特点,从建设和谐社会的需要出发,应当加快我国社会政策体系的改革。

  【关 键 词】社会政策/社会和谐/现状/改革

  当前,我国正处在社会转型的加速期,亦是社会问题的集中、多发时期,特别是社会弱势群体的大量出现,对社会的和谐、协调发展有着明显不利的影响。社会政策作为国家和社会支持弱势群体、解决社会问题、促进社会公正的原则和方针,在帮助党和政府构建社会主义和谐社会的过程中发挥着重要的、直接的作用。

  一、社会政策在构建和谐社会中的作用

  社会政策是国家或政府为实现公正、福利等特定的社会目标而制定的,是各种法律、条例、措施和办法的总称。它主要以弱势群体为对象,以再分配为基本手段。

  社会政策最初出现时,是基于当时劳资关系紧张、对资本主义制度的存在构成严重威胁的现实,西方学者们特别关注劳资冲突的解决与缓和,强调劳动政策的重要性。第二次世界大战以后,社会政策研究在欧美各国普遍受到重视,其时的社会政策不再局限于劳动领域。自20世纪80年代以来,欧美学术界兴起的关于“社会排斥”的研究,对社会政策的认识和理解有了深化乃至突破。西方学者关于社会排斥的研究得出的结论是,传统的社会政策单纯通过政府控制的经济或收入再分配的手段来解决贫困问题已经不足,应当和其他各种社会机制与手段合并使用。中国学者提出社会政策是为“解决社会问题”而制定的。这里的“社会问题”并非广义上的,主要是和公正、福利、再分配有关的问题,这和西方学者是基本一致的。但中国学者关于社会政策对象的认识和当代西方学者的认识不同,前者只将市场经济中“较低竞争能力者”或弱势群体作为社会政策的对象,而后者则明确指出了社会政策对象的全民性。这种差别是和我国现阶段的国情相适应的。

  构建社会主义和谐社会作为现阶段我国人民的神圣职责和奋斗目标,面临着各种难以想像的困难和异常艰巨的任务。其中,弱势群体问题就是这样一个十分复杂又迫切需要解决的问题。胡锦涛同志指出,我们所要建设的社会主义和谐社会,应该是“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”。在这里,以关注并帮助弱势群体为己任、以再分配为主要手段、以实现社会公正与和谐为基本理念和奋斗目标的社会政策学科,能为构建和谐社会做出自己独特的贡献。

  第一,社会政策是促进社会公正的桥梁或中介。现代公正理念是建立在自由、平等、社会合作等理论依据的基础之上,强调给每个人以所应得。[1]真正意义上的公正社会是建立在社会生产力高度发达的物质基础之上的。在生产力落后的社会条件下,社会物质资源比较匮乏,公正也就无从谈起。如果要刻意地制造一个公正社会的话,充其量只能制造出一个貌似公正而实质上是平均主义的社会。平均主义如果实现,将对经济社会发展造成严重的损害。因为,平均主义的理念和公正理念的根本区别在于,后者强调起点的平等、机会的平等,而承认由于个体差异的存在必然会出现结果的不平等(但通过适当的调剂可使之控制在合理的范围内);平均主义则强调结果的平等,忽视乃至无视个体之间实际存在的各种差异。在这方面,新中国有着深刻的教训。经过20多年的改革,我国社会生产力的发展已经取得了巨大的成就,在这种情况下提出实现社会公正才初步具备了现实的基础。公正作为一种基本理念或理想,要使其成为一种社会现实,需要通过特定的制度或政策体系等中间环节。社会政策以促进社会的公平与正义作为理念基础和奋斗目标,其在使公正理想变成公正现实方面发挥着桥梁或中介的作用。

  第二,社会政策以维护和保障弱势群体的基本人权为己任。人权即人的基本权利包括生存权和发展权。每个人的基本权利都能得到国家的尊重和保障,从而能够体面地工作与生活,这是社会和谐的基础。

  尊重和保障人权不仅仅是社会政策的职责,但社会政策从中发挥着不可或缺的作用。著名社会政策学者马歇尔在1950年发表的《公民身份与社会阶级》一文中系统地论述了公民身份与公民权利理论。在他看来,具有完全公民身份的公民都应当享有三种基本权利,即自由权利、政治权利和社会权利。而公民的社会权利是与福利国家和公共教育系统相联系的——换句话说,公民的社会权利的制度化是通过失业保险、教育和健康服务等的提供即社会政策体现的。按照马歇尔的理论,社会政策即在保障公民的社会权利方面发挥作用。

  马歇尔的这一理论也带来了对社会弱势群体成因的新的理解,即此类社会问题产生于社会福利制度的不完备和不健全,使弱势群体的基本权利得不到应有的尊重和保障。在福利能够充分满足人们需求的情况下,社会弱者是不存在的。[2]正是基于这种理解,社会政策及其相关学科将关注弱势群体、健全福利制度视为自己应尽的责任。

  第三,社会政策在实现社会公平分配、缩小收入水平差距方面发挥着特殊的调节作用。邓小平早就明确指出:“社会主义的本质,是解放生产力,发展生产力,消灭剥削,消除两极分化,最终达到共同富裕。”[3](P373)社会政策在实现社会公平分配、缩小收入水平差距方面发挥着特殊重要的调节作用。在市场经济条件下,社会财富的初次分配体现效率原则,按每个成员贡献的大小进行分配,以打破平均主义。其结果是社会成员相互之间收入(财富)分配的差距扩大,乃至出现两极分化,对社会安全运行产生不利的影响。在这种情况下,国家运用再分配的手段,通过社会政策对初次分配后的利益格局进行调整,使社会财富在不同社会阶层之间的分配变得相对公平合理,就非常必要。目前世界主要发达国家个人收入分配的基尼系数总的来说都在比较合理的范围内(例如,据计算,上个世纪90年代中后期,法国的基尼系数为0.327,英国为0.36,德国为0.382,西班牙为0.325,荷兰为0.326,意大利为0.36,加拿大为0.315,日本为0.249;只是美国稍高一些,为0.408,尚在比较合理的范围内),[4](P194)这与这些国家战后开始实施比较完善的社会政策是密不可分的。我国目前个人收入分配的基尼系数比较高,据有的学者计算,达0.458,已超出合理范围(0.40)的上限,[5]这对构建和谐社会不利。应当借鉴发达国家的经验,注重运用社会政策进行适当的干预和调节,将社会成员收入(财富)的差距控制在适度的范围内。

  第四,社会政策在化解社会矛盾、减少乃至避免社会冲突、维持社会稳定方面发挥着重要作用。西方学者对西方福利制度的社会功能的论述给我们以一定的启示。沙维尔指出,19世纪英国有产阶级之所以关心福利改革,乃是为了经济上的效率和政治上的稳定。[6]俾斯麦推行的一系列社会政策,实际目标在于粉碎当时在德国日益成长的政治势力,即革命的社会主义。为了对抗激进的社会主义,统治阶级通过社会政策设法将劳工阶级纳入有产阶级的社会秩序中。20世纪中叶出现的福利国家,其主要功能也是维持社会秩序,减少社会冲突和紧张。对统治阶级来说,降低工人对资本政体的不满,争取劳工的国家认同,而使阶级的冲突得以消除,这才是他们所最关心的。在我国,执政党和人民群众之间以及人民群众的不同阶层、群体之间的根本利益是一致的;但由于各种复杂的原因而导致的社会不同阶层、人群之间的具体利益矛盾、摩擦也是屡有发生的,对社会秩序造成不利的影响。因此,国家应通过完善社会政策化解社会矛盾、维护社会稳定。

  第五,社会政策在保持与促进社会活力方面有独特的贡献。首先,社会政策促进社会开放。贫弱群体往往由于民族、等级地位、地理位置、性别以及无能力等原因而遭到社会排斥。[7]社会排斥将使贫弱群体陷于与主流社会隔绝的境地,难以最终摆脱贫困,这对社会融合显然是不利的。社会政策明确地反对社会排斥,致力于社会融合,有利于形成一个开放的社会。

  其次,社会政策推动政治参与。社会政策以反对社会排斥为职责,关键在于引导和帮助贫弱群体实现制度化、组织化的政治参与。中国目前的弱势群体,不少是由改革开放以前的政权依靠力量即工人和农民转化而来。他们的困难处境是与他们在政治上地位的下降密切相关的,“在影响到他们命运的决策之处,根本听不到他们的声音”。[7](P52)要改变贫弱群体的弱势地位,社会政策应在促进政治资源的合理分配和政治参与的均等性上做出努力。

  最后,适度的社会政策对经济发展也将产生积极的作用。“在全球化环境下,国际社会的一个普遍共识是,社会政策应被看作是对人力资本与社会资本的投资,其对经济发展和劳动力素质的提高有重要的作用。以投资为导向的社会政策是资产而不是负担”。[8]

  二、中国社会政策现状的特点

  改革前,我国虽然制定了不少属于社会政策范畴的措施或制度,但当时不叫“社会政策”。在计划经济体制下,全部经济和社会事务都由政府安排、政府主管。在这种制度下,政府所面临的最基本问题是如何建立一套经济与社会管理体制,而不是像在市场经济体制下如何确定政府行动的界限与范围。因此,在计划经济时期我国在经济与社会领域中一直比较强调“制度”和“体制”的概念,而不太强调“经济政策”、“社会政策”一类的概念。[9](前言)

  随着市场导向的经济体制改革的推进,社会政策的重要性变得越来越明显。第一,经济体制转轨使社会福利的供给模式发生了变化。国家不再也无力对社会福利统包统揽。在这种情况下,国家通过社会政策协调社会力量对弱势群体实施帮助就变得非常重要。第二,在市场经济条件下,公平和公正问题变得十分突出。十六届五中全会公报指出要“更加注重社会公平”。随着市场经济的深入发展,对公平的诉求将会越来越强烈,而实现社会公平离不开社会政策。

  基于上述背景,改革以来,我国社会政策的地位、内容及主体都发生了重要的变化。从地位而言,随着经济体制改革的深化,社会政策已日益从经济体制中剥离出来,成为一个相对独立的领域,并开始受到关注和重视。从内容而言,社会政策的内容体系趋向完善,原先缺乏的失业保险项目得到了补充,各个项目(养老、医疗、失业、工伤、社会救助、教育、扶贫、福利等)的制度化、规范化建设都取得了一定的进展。从主体而言,社会政策的实施主体虽然仍主要是政府,但开始强调社区、民间团体乃至个人的责任。

  改革以来我国的社会政策建设虽然取得了一定的进展,对保护弱势人群、维持社会稳定与促进社会公正发挥了积极的作用;但由于各种原因,这种进展还是初步的,距离构建和谐社会的要求尚存在着不小的差距。笔者以下总结的我国社会政策现状的几个特点,实际上也可看作我国社会政策存在的几大缺陷。

  其一,从属性。虽然在目前我国社会政策已开始受到关注和重视,成为一个相对独立的领域,但相对于经济政策而言,社会政策依然处于从属的地位。在计划经济时期,我国政府对社会生活的干预是全方位的,特别是针对城市职工实行的福利制度虽然内容几乎无所不包,但在“先发展、后福利”,“先生产、后生活”的思想支配下,总体而言,给予每个人的福利待遇基本保持在较低的水平上。市场转型以来,特别是伴随建立现代企业制度的改革,社会政策开始从经济体制中剥离出来,但由于对“效率优先,兼顾公平”原则的片面理解,使社会政策始终处于从属的地位。由于对社会政策未能给予应有的重视,使我国目前社会公平问题变得比较突出。据研究,改革以来我国居民的收入分配差距出现了不断扩大的趋势。全国居民个人可支配收入的基尼系数,由1979年的0.33上升到1995年的0.445和2000年的0.458,[5]已经超过国际公认的0.40的警戒线。

  其二,不完整性。从保护社会弱者基本的生存权和发展权的需要出发,我国针对弱势群体的社会政策应当包括补偿性社会政策和发展性社会政策。前者旨在维护社会弱势群体成员的基本生存的权利,主要包括社会保障政策、社会救助政策、住房补贴政策以及其他各种基本权利的保护政策。后者旨在增进弱势群体的社会参与机会与能力以消除社会排斥、实现社会整合,如就业促进政策、教育公平政策、扶贫政策。和补偿性社会政策相比,发展性社会政策对弱势群体问题的解决更具有根本性的意义。但在现实中,补偿性政策往往更受到重视,而发展性政策,如教育公平政策,往往由于这样那样的原因或困难,未能给予足够的关注。在上述两类社会政策内部,也都存在着各种缺陷,需要加以补充、充实、改革和完善。

  其三,不平衡性。我国目前的社会政策仍然存在着严重的城乡不平衡的问题。无论是养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险政策,还是社会救助、社会福利、住房、教育、就业、公共卫生政策,对农村户口的居民仍实行和城市居民差别很大的处理方式。20世纪60年代,社会学家沃伦斯基等人根据国家在社会福利供给中的职能,将社会福利制度区分为“补缺型”和“制度型”两种类型。前者是指国家的社会福利机构只有在其他通常的渠道如家庭和市场不能维持时,才应为遇到困难的人提供帮助。后者则将提供社会福利服务当作了工业社会一种正常的功能,它以提供制度化的、针对全体人民的普遍福利为职志。沃伦斯基的这一划分,旨在说明西方社会福利制度是由“补缺型”向“制度型”演变的。这样的过程在我国迄今并未发生。就我国城乡福利制度的类型看,实际上是制度型(针对城市居民)与剩余型(针对农村居民)并存。

  其四,不稳定性。我国目前的社会政策尚存在法制化程度低、不稳定的问题。这个问题在计划经济时期就存在,但在当时,由于政府强有力的干预,且由于当时属于社会政策的内容实际上和经济体制混为一体,其推行的阻力并不大。不过由于法制化程度低,受政治运动的影响,也存在着朝令夕改的问题,难以保持政策的连续性。在市场经济条件下,政策不能通过立法的途径加以明确,由于政府权力的弱化,其推行的阻力大大增加了,难以保持相对的稳定性。客观来说,我国处在社会快速转型时期,旧体制迅速瓦解,新问题层出不穷,又受到人口城市化、经济全球化的挑战,这些都对社会政策的决策者形成巨大的压力。为应对上述挑战,出台的一些社会政策就具有明显的应急性特点。这些应急性政策往往由于和其他政策不配套而难以保持稳定。

  其五,低效性。我国目前不少社会政策在执行过程中针对性不强。如低保对象的选择,就存在该接受政策支持的人不能得到实际的支持、不该接受支持的人却获得了支持的情形。这既表明相关政策的目标团体或受益群体不明确,也表明政策执行过程的欠合理。再就是我国目前的社会政策分属于不同的政府部门、社会团体管理和执行,缺乏统一的协调机构,在政策执行过程中就可能出现有的目标人群获得了重复支持,有的却得不到应有的支持的状况。这些都会导致政策的执行难以取得应有的效果。我国目前针对弱势群体的社会政策种类并不算少,但如何将这些政策有针对性地、配套又有重点地运用于特定的弱势人群,使之发挥应有的作用,就需要采取有针对性的措施。具体的弱势人群如果不能通过相关的社会政策维护自己的生存权和发展权,社会政策的目标就不可能实现。

  三、社会政策改革的方向

  第一,明确地将帮助弱势群体、完善社会政策作为国家和社会义不容辞的责任。

  西方国家早期对弱势群体实施帮助是出于同情和怜悯,其帮助行为基本上被视为是统治阶级或富人对贫弱群体的施舍。其背后的理念是个人应对自己的贫弱处境负责,某些人的懒惰、不良习惯等道德因素是造成他们弱势处境的基本原因。在这种“个人责任观”的支配下,支持弱势群体就很难形成一种经常化、制度化的行为。20世纪50年代以后上述理念开始为社会结构论所代替。在社会分层研究中,学者们越来越把失业、贫困、疾病、不发展等现象同社会制度的不公平联系起来,认为由于社会制度方面的原因,由于某些社会成员缺乏权力和竞争能力而使他们陷入困境。[2]这一改变成为福利国家建设的重要理论基础。

  在我国尽管扶贫济弱的思想和实践自古就有,但其出发点主要是基于统治秩序的维持,换言之,只是当贫弱人群的存在对现存的统治秩序或社会秩序构成危害时才不得已而为之。民间对贫弱人群虽不乏怜悯、施舍之举,但对他们的处境无动于衷乃至鄙视、侮辱弱势群体的行为也不鲜见。这些都体现出我国社会对弱势群体的看法占主导地位的是“个人责任观”而非“社会责任观”。这种情况至今并未发生根本的改变。

  其实,在现代社会,无论是社会性弱势群体(如失业者、农民工),还是生理性弱势群体(如老人、残疾人),他们之所以陷于困境,固然有着这样那样的原因,但社会都负有不可推卸的主要责任。只有从“社会责任观”出发,才能真正地将帮助弱势群体视为国家和社会义不容辞的责任,自觉地出台并实施适宜的社会政策,逐步推进弱势群体问题的解决或缓解其严重性,以实现社会的稳定与和谐。

  第二,以当前问题较多且对社会和谐影响较大的一些领域的政策建设作为突破口。

  社会政策的改革和建设是一个长期的任务,短期内我们只能就一些对社会和谐构成严重冲击的、比较紧迫的问题构建相应的、符合时代要求的社会政策框架。

  很明显,贫富分化、流动人口、劳动就业、教育机会、“三农”问题等,就是这样一类的问题或领域。当然,这些问题并非仅仅依靠社会政策就能完全解决的,但通过社会政策建设可以在不同程度上减轻其严重性。如:通过完善再分配政策,可以缩小贫富差距;通过建立最低工资制度与扩大城市社会保障的覆盖面,可以使流动人口逐渐转化为常住人口;通过完善失业保险和实行再就业培训,可以缓解失业压力;通过实行弱势人群的教育救助,可以增进教育公平;通过政府适度的财政倾斜建立农村社会保障制度并推进社会保障制度的城乡衔接,可以在一定程度上缓解“三农”问题的严重性;如此等等。应当以上述当前对社会和谐影响较大的问题作为我国现阶段社会政策改革和建设的重点或突破口,力求尽快取得明显的成效,然后以此为基础,推进整个社会政策体系的健全与完善。

  第三,循序渐进地推进社会政策体系建设。

  我国的社会政策建设固然要立足当前,突出重点,但从构建和谐社会的根本需要出发,更应当放眼长远,循序渐进地推进社会政策体系的建设。这里仅针对我国社会政策建设的实际,提出一些原则性建议。

  其一,坚持生存权维护与发展权维护相兼顾,补救与预防相兼顾。在健全、完善社会政策体系时,应当在维护弱势群体基本生存的政策(补偿性政策)与维护其平等地参与社会发展的政策(发展性政策)之间求得平衡。鉴于后一类政策的重要性和薄弱性,今后对这类政策的构建应当给予更多的关注和重视。

  其二,坚持城乡统筹。在完善社会政策时,不仅要考虑城市,更要考虑农村,做到城乡兼顾。固然,根据目前城乡的不同特点,有些政策在一定时期内可以继续“城乡有别”,但应当以实现城乡衔接或整合作为长远目标,以实现社会公平。

  其三,体现责任共担。对弱势群体问题的解决,国家和政府负有不可推卸的主要责任,但市场、社区、民间组织、第三部门、家庭等也要承担相应的责任,个人也要承担相应的义务。在这方面西方近年兴起的“福利多元主义”(welfarepluralism)给我们以启示。

  其四,注重实效。基于我国基本国情而制定的社会政策,其目标群体主要是一些特殊的困难群体,受益的标准也是比较低的。要使真正需要帮助的人得到及时的、有效的、合乎规定的帮助,应当加强政策执行过程中的协调、监督工作,使有限的资源真正为有实际困难的人所用,避免造成资源分配新的不公。

  其五,依法推进。为了保持政策的稳定性,使之相对持久地发挥作用,以利于社会弱势群体问题的解决,任何社会政策的提出和改革,都应尽可能通过立法的途径,通过法制化的渠道来推进,以避免“朝令夕改”。

  【参考文献】

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  [5]孙立平.两极分化:市场与权力的双动力[J].改革内参,2001,(19).

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  [8]梁祖彬.演变中的社会福利政策思维——由再分配到社会投资[J].中国社会科学,2004,(6).

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